征收條例的適用

【專業解讀】

1991年6月，為了與《城市規劃法》相配套，國務院發布了國務院令第78號《城市房屋拆遷管理條例》，拉開了我國城鎮化建設的序幕。1994年7月，《城市房地產管理法》頒布實施，實行房屋商品化，開發商走上了城市建設的前臺，加之同年推行的分稅制改革，地方 *** 逐漸倚重土地財政。

2001年6月，國務院對前述拆遷條例進行了修訂，規定了房屋拆遷裁決制度等。部分地方 *** 為了更大限度地謀取土地利益，身兼運動員、裁判員，利用公權力侵害了被拆遷人的利益，引起了群眾的不滿。2009年11月13日發生的成都市唐某某自焚事件，引起了國人的極大關注。2009年12月，北京大學王錫鋅、姜明安等五位教授向全國人大提出審查《拆遷條例》的建議。他們指出《拆遷條例》違反了《憲法》以及法治的理念、原則；助長了地方 *** 違反科學發展觀，過分依賴賣地和以房地產業作為經濟支柱的思路；《拆遷條例》構建的拆遷制度，影響了黨和 *** 的形象，損害了與人民群眾的血肉聯系，嚴重影響了司法權威。

2011年5月21日，《征收條例》出臺?！墩魇諚l例》理順了征收法律關系，更強調對被征收人的權利保障和對行政權力的監督，改革了行政強制執行制度。2023年1月1日《行政強制法》以及2023年4月10日《強執司法解釋》的施行，使眾矢之的征收改造矛盾有所緩解。

實踐中，對于城中村、城郊村等集體土地上不動產的征收改造數量較大，由于《土地管理法》對不動產征收規定的滯后與不足，相對于國有土地上不動產的征收，集體土地上不動產征收的矛盾更為突出。筆者認為，基于《物權法》賦予的物權平等保護的原則以及在我國實行社會主義市場經濟的條件下，對于國有土地上與集體土地上的不動產征收，應當適用統一法律程序和補償標準。《集體土地行政案件司法解釋》（法釋〔2011〕20號) 以及《 *** 中央紀委辦公廳、監察部辦公廳關于加強監督檢查進一步規范征地拆遷行為的通知》（中紀辦發〔2011〕8 號)，規定了對集體土地上不動產的征收應與國有土地上不動產的征收統一適用法律的原則精神。當然，根據《立法法》第8條規定，對于不動產的征收改造，涉及公民極其重大的財產權益，我們期待著全國人大盡快出臺統一的不動產征收法。

【案例評析】

基本案情

2006年3月2日，重慶市 *** 向重慶高新區管理委員會作出了《重慶市 *** 關于高新區實施城市規劃建設征（轉）收土地的通知》（以下簡稱《征地批文通知》），通知對包括彭女士所在的高新區高廟村張坪社全部集體土地等予以征收。2006年3月11日，重慶高新區管理委員會發布《重慶高新區管理委員會關于征（轉）收渝州路街道高廟村小溝、 張坪兩社土地的公告》。2007年4月2日，重慶市國土資源和房屋管理局高新區分局發布了《關于征（轉）收渝州路街道高廟村小溝、 張坪兩社土地補償安置方案的公告》，同年8月，將征地人員安置補助費和土地補償費等發給被征地村民。2008年3月，對被征地村民辦理了“農轉非“手續。2023年9月3日，重慶市國土資源和房屋管理局高新技術開發分局發布《關于征收重慶高新區小溝、張坪經濟合作社集體土地補償安置方案的公告》，啟動了被征地范圍房屋拆遷補償安置工作。2023年1月25日，重慶市國土資源和房屋管理局高新區分局向彭女士發送《征地拆遷財產確認通知書》，將2007年4 月22日到現場進行調查確認的結果通知彭女士：各類房屋補償面積1684.16平方米，補償金額479004元。因未能達成補償協議，彭女士向重慶市高新區管委會申請協調，重慶高新區管委會于2023年9月30日出具了《征地補償安置意見書》。2023年10月15日彭女士向重慶市 *** 申請行政裁決，裁決請求: 1.確認《征地批文通知》自動失效; 2.依法裁決按《征收條例》規定的補償對彭女士進行征地拆遷安置補償。2023年4月1日市 *** 作出《征地補償安置爭議裁決書》。裁決如下: 1.對申請人提出的確認市 *** 《征地批文通知》自動失效的請求，本府不予受理; 2.對申請人提出按《征收條例》規定的標準進行拆遷安置補償的請求，本府不予支持。彭女士不服此裁決，向法院提起了行政訴訟，請求撤銷此裁決。

司法裁判

重慶市第五中級人民法院判決認為：根據《土地管理法實施條例》第25條第3款之規定，市 *** 裁決的對象是征地補償標準爭議，不予受理原告裁決請求確認《征地批文通知》自動失效，并無不當。根據法釋〔2011〕20號《集體土地行政案件司法解釋》第12條第2款規定，本案于2006年3月2日，市 *** 作出了征地批文。但直到2023年9月3日，才發布征收補償安置方案，啟動房屋拆遷工作。彭女士請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準進行征地安置補償，符合上述司法解釋的規定。遂判決撤銷《征地補償安置爭議裁決書》，并責令市 *** 重新作出裁決。一審判決后，重慶市 *** 不服并提起了上訴。

重慶市高級人民法院判決認為：一審判決認定事實清楚，法律適用正確，審判程序合法。上訴人的上訴理由均不能成立，本院不予支持。遂判決駁回上訴，維持原判。

簡要評述

對于國有土地上不動產的征收改造，《征收條例》有著明確的規定，相對于集體土地上不動產征收改造發生的矛盾要少。而對于集體土地上不動產的征收改造，《土地管理法》等相關配套法規文件，不管是征收補償標準還是征收程序，都不如《征收條例》有著相對到位的規定。《集體土地行政案件司法解釋》第12條的規定，在一定程度上彌補了《土地管理法》對征收補償規定的不足。

【實務應對】

城中村往往已在城市規劃區內，且已經有權機關作出了征地批復，城中村居民在 *** 實施的搬遷改造中，應當堅持主張適用《征收條例》的規定。對于城郊等集體土地上不動產的征收改造，即使地方 *** 適用《土地管理法》規定實施征收，但對于征收補償安置標準，也可以參照《征收條例》規定的精神，要保障被征收人的居住條件。

【法規鏈接】

《城市房地產管理法》

第6條 為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。

《城市房屋拆遷管理條例》國務院令 第78號

第44條 本條例自1991年6月1日起施行。

《城市房屋拆遷管理條例》國務院令 第305號

第40條 本條例自2001年11月1日起施行。1991年3月22日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。

《征收條例》

第35條 本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目， 繼續沿用原有的規定辦理，但 *** 不得責成有關部門強制拆遷。

《集體土地行政案件司法解釋》

第12條 征收農村集體土地時涉及被征收土地上的房屋及其他不動產，土地權利人可以請求依照物權法第42條第2款的規定給予補償。

征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。