行政行為合法性審查要旨：涉行政法的原則、行為、程序、信息公開、征收與補(bǔ)償、復(fù)議、訴訟、賠償全程

001.全面審查與行政行為的可分性——宋太宏訴運(yùn)城市政府、山西省政府土地行政處理案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申1481號(hào)行政裁定書

1.全面審查。《行政訴訟法》第八十七條規(guī)定：“人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進(jìn)行全面審查。”這里所說的全面審查，意在強(qiáng)調(diào)不僅要對(duì)原審人民法院的判決、裁定進(jìn)行審查，也要對(duì)被訴行政行為進(jìn)行審查。這是因?yàn)椋诔蜂N訴訟中，理由具備性的核心要件就是被訴行政行為的合法性，二審法院對(duì)于原審人民法院的判決、裁定的審查，自然離不開審查被訴行政行為的合法性。但是，所謂全面審查，不能超出一審法院的裁判范圍，不能超出原告的訴訟請求，而原告的訴訟請求恰恰決定了一審法院的裁判范圍。

2.行政行為的可分性。《行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為……”法律之所以規(guī)定可以“部分撤銷”，就在于有的行政行為具有可分性。所謂行政行為的可分性，是指一個(gè)行政行為可以分離成幾個(gè)不同的相對(duì)獨(dú)立的部分，當(dāng)其中一部分可能不生效力、無效或不合法時(shí)，其余部分仍可以有效存在。對(duì)于可分的行政行為，當(dāng)事人可以只針對(duì)其中一部分提起撤銷訴訟，在此時(shí)，該行政行為的一部分在性質(zhì)上就屬于被訴的行政行為本身，對(duì)于該一部分合法性的審查，就是對(duì)被訴行政行為合法性的全面審查。

3.不能在任何訴訟環(huán)節(jié)隨意提出新的訴訟請求。所謂訴訟請求，就是原告向法院提起的要求審理和判決的申請。訴訟請求不僅可以界定法院的審理范圍，也便于對(duì)方當(dāng)事人在此范圍內(nèi)提出攻擊防御的方法。如果原告欲要求法院審理此范圍以外的請求，就必須通過另行起訴或通過提出新的訴訟請求來實(shí)現(xiàn)。而在訴訟中提出新的訴訟請求，通常須經(jīng)過對(duì)方當(dāng)事人的同意以及法院的準(zhǔn)許，更為重要的是，不能在任何環(huán)節(jié)隨意提出新的訴訟請求。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十條的規(guī)定，“起訴狀副本送達(dá)被告后，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準(zhǔn)許，但有正當(dāng)理由的除外。”在一審期間提出新的訴訟請求尚有如此限制，在二審階段提出，更為法律所不允。

002.是撤銷之訴還是履行法定職責(zé)之訴的判斷——趙英軍等20人訴平定縣政府、陽泉市政府土地行政補(bǔ)償案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2998號(hào)行政裁定書

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條的規(guī)定，行政訴訟的原告提起訴訟，既可以請求判決撤銷或者變更行政行為，也可以請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)，還可以請求判決確認(rèn)行政行為違法或者無效……不同的訴訟請求可能決定了訴訟類型的不同，不同的訴訟類型又決定了起訴條件、裁判標(biāo)準(zhǔn)和判決方式等的不同。究竟屬于一個(gè)履行法定職責(zé)之訴，還是屬于一個(gè)撤銷之訴的判斷的正確與否，足以導(dǎo)致對(duì)于案件處理的正確與否。

在履行法定職責(zé)之訴中，通常都會(huì)包括撤銷一個(gè)拒絕性決定和可能存在的復(fù)議決定的請求，但這個(gè)請求并不是必要的，也不能因?yàn)榘ㄒ粋€(gè)撤銷拒絕性決定或者復(fù)議決定的請求，就此認(rèn)定這個(gè)起訴在類型上屬于撤銷之訴。因?yàn)槌蜂N之訴的性質(zhì)在于通過撤銷一個(gè)為原告設(shè)定負(fù)擔(dān)的行政行為的方式來形成權(quán)利。當(dāng)事人真正的訴訟目標(biāo)還不是撤銷，而仍然是判令行政機(jī)關(guān)重新作出一個(gè)授益行為本身。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議，不僅可以申請撤銷一個(gè)具體行政行為，也可以申請行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。申請撤銷一個(gè)具體行政行為，申請期限應(yīng)當(dāng)依照《行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定，自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的申請期限，通常應(yīng)以行政機(jī)關(guān)拒絕履行的決定的作出時(shí)間起算，行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的則應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)“未履行”法定職責(zé)的具體情況，例如行政復(fù)議申請人知道要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的請求權(quán)基礎(chǔ)的時(shí)間確定。

003.判決履行與確認(rèn)違法——王幼華訴洪山區(qū)政府不履行法定職責(zé)案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申5484號(hào)行政裁定書

1.判決履行與確認(rèn)違法。履行法定職責(zé)之訴具有“徹底裁判”的特點(diǎn)，只要所有事實(shí)和法律上的前提條件皆已具備，人民法院就應(yīng)當(dāng)直接判決行政機(jī)關(guān)履行原告所請求的法定職責(zé)；如果裁判時(shí)機(jī)尚未成熟，人民法院也應(yīng)當(dāng)作出答復(fù)判決；只有判決履行沒有意義的情況下才適用“補(bǔ)充性”的確認(rèn)違法判決。在原告的訴訟請求明確包括判決履行法定職責(zé)，且人民法院查明被告不履行法定職責(zé)、且不存在判決履行沒有意義的情形下，僅僅判決確認(rèn)違法，構(gòu)成遺漏訴訟請求。

2.能否起訴行政機(jī)關(guān)履行“組織處理”的法定職責(zé)。所謂法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)是一種具體、特定的職責(zé)，多數(shù)情況下僅憑行政機(jī)關(guān)單方作出一個(gè)行政行為就能直接達(dá)到行政相對(duì)人所欲追求的法律效果；但在個(gè)別情況下，法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就某一行政管理事項(xiàng)“組織處理”，這雖然也屬法定職責(zé)，但行政法律效果能否實(shí)現(xiàn)尚須相關(guān)各方共同協(xié)力。在后一種情況下，人民法院固然應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)履行“組織處理”的法定職責(zé)，但在行政機(jī)關(guān)盡其所能“組織”之后，如果相關(guān)各方不予積極配合，不宜就此認(rèn)定行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)。

004.行政事實(shí)行為不能成為撤銷判決的對(duì)象——?jiǎng)鴳c訴芮城縣政府、運(yùn)城市政府撤銷房屋登記決定及行政復(fù)議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2930號(hào)行政裁定書

《行政訴訟法》第七十四條第二款第一項(xiàng)規(guī)定，“行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的”，“人民法院判決確認(rèn)違法”。該項(xiàng)所規(guī)定的確認(rèn)違法判決，主要是針對(duì)違法的事實(shí)行為。所謂事實(shí)行為，是與法律行為相對(duì)的概念，是指一切并非以發(fā)生法律效果為目的，而以發(fā)生事實(shí)效果為目的的行政措施。事實(shí)行為不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)、變更或消滅的法律效果，因而不能成為撤銷判決的對(duì)象，在其違法時(shí)只能適用確認(rèn)判決。該項(xiàng)所規(guī)定的確認(rèn)違法判決，還適用于在作出判決前行政行為已經(jīng)了結(jié)，亦即已經(jīng)執(zhí)行完畢而無恢復(fù)原狀可能或因其他事由而消滅的情形。因?yàn)樵撔姓袨橐褵o可撤銷之效力，只能判決確認(rèn)違法。

005.繼續(xù)確認(rèn)之訴需具備必要且特殊的確認(rèn)利益——張遠(yuǎn)鳳訴丹江口市政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申9422號(hào)

《行政訴訟法》第七十四條第二款規(guī)定的是”不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法”的具體情形，其中第三項(xiàng)是：”被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的。”這里規(guī)定的是履行法定職責(zé)之訴終結(jié)后的繼續(xù)確認(rèn)之訴。所謂繼續(xù)確認(rèn)之訴，并不是一個(gè)獨(dú)立的訴訟種類，它是在初始訴訟終結(jié)之后，為使那些隨訴訟終結(jié)被棄置不顧的法律問題繼續(xù)得以澄清而提供的一種具有”事后確認(rèn)”性質(zhì)的訴訟。所謂”終結(jié)”，是指訴訟標(biāo)的終結(jié)。例如，原告提起一個(gè)旨在撤銷一個(gè)行政行為的撤銷之訴，但在訴訟期間被訴行政行為在法律上或者由于事實(shí)原因已經(jīng)終結(jié)，這時(shí)，初始的撤銷之訴就告終結(jié)，因?yàn)槿嗣穹ㄔ翰恍枰⑸踔翢o法對(duì)一個(gè)已經(jīng)終結(jié)的行政行為再一次判決撤銷。履行法定職責(zé)之訴中也會(huì)出現(xiàn)訴訟終結(jié)的情形，例如，在原告提起訴訟之后行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)，從而使原告的請求獲得了滿足；或者在人民法院作出裁判時(shí)法律上或者事實(shí)上的客觀狀況使得判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)變得不可能或者沒有意義。

繼續(xù)確認(rèn)之訴的本義，就是允許原告在初始訴訟終結(jié)之后請求繼續(xù)原來的訴訟，以對(duì)已經(jīng)終結(jié)的行政行為以及不履行或者拖延履行法定職責(zé)的違法性進(jìn)行事后確認(rèn)。但是，正如一般確認(rèn)之訴需要具備確認(rèn)的利益一樣，要求繼續(xù)確認(rèn)也要具備某種特殊的確認(rèn)利益。這些特殊的確認(rèn)利益包括，存在重復(fù)危險(xiǎn)、存在恢復(fù)名譽(yù)的利益、存在進(jìn)一步請求賠償?shù)目赡埽鹊取Ｔ谄鹪V復(fù)議機(jī)關(guān)不履行行政復(fù)議決定的訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中作出了支持當(dāng)事人復(fù)議請求的行政復(fù)議決定，當(dāng)事人所提起的履行法定職責(zé)之訴已告終結(jié)，其僅以送達(dá)不及時(shí)這種輕微程序性瑕疵進(jìn)行繼續(xù)確認(rèn)訴訟，顯然欠缺確認(rèn)利益。

006.提起確認(rèn)無效之訴不能成為規(guī)避撤銷之訴起訴期限的“武器”——魏修娥訴利川市政府、利川市國土局土地行政征收案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申4773號(hào)行政裁定書

由于確認(rèn)行政行為無效與撤銷行政行為或者確認(rèn)行政行為違法一樣，都是基于對(duì)被訴行政行為合法性的審查，因此的確存在一種可轉(zhuǎn)換的關(guān)系。正因如此，本院在（2023）最高法行申2720號(hào)行政裁定書中曾經(jīng)指出：“實(shí)踐中，真正的無效確認(rèn)之訴，主要出現(xiàn)于輔助請求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉(zhuǎn)換形式。換句話說，即使原告的請求僅是撤銷，法院經(jīng)審理認(rèn)為達(dá)到自始無效的程度，也會(huì)判決確認(rèn)無效；反之，如果原告請求的是確認(rèn)無效，法院經(jīng)審理認(rèn)為僅僅屬于一般違法，也會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決。因此，無論原告的訴訟請求是確認(rèn)無效，還是請求撤銷（或確認(rèn)違法），法院通常都會(huì)對(duì)是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評(píng)價(jià)。”嗣后于2023年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條對(duì)此進(jìn)行了明確，該條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無效的判決。”第二款中規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決。”在行政行為雖然存在一定程度的違法但并未達(dá)到“重大且明顯違法”的情況下，人民法院也不是一概會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決或者確認(rèn)違法判決，其前提必須是在其提起確認(rèn)無效之訴時(shí)尚沒有超過撤銷之訴的法定起訴期限。否則，提起確認(rèn)無效之訴就會(huì)成為規(guī)避撤銷之訴起訴期限的“武器”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款關(guān)于“原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，說的就是這個(gè)問題。

007“情勢判決”的適用前提、判訴對(duì)應(yīng)及行政爭議的有效解決——周士貴訴荊州區(qū)政府行政侵權(quán)案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申7470號(hào)行政裁定書

1.“情勢判決”的適用前提。所謂“情勢判決”，雖然也確認(rèn)行政行為違法，但嚴(yán)格講并不屬于確認(rèn)之訴的判決方式，而是撤銷之訴的一種例外情形。其含義是指，在針對(duì)一個(gè)行政行為提起的撤銷之訴中，雖然行政行為違法且依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但在撤銷該行政行為會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的情況下，人民法院只確認(rèn)該行政行為違法，但不撤銷行政行為。可見，適用《行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的“情勢判決”，其前提必須是針對(duì)一個(gè)行政行為，該行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷且具有可撤銷內(nèi)容。

2.判訴對(duì)應(yīng)及行政爭議的有效解決。訴訟種類的誤用，不僅會(huì)造成與訴訟請求的不對(duì)應(yīng)，也會(huì)使行政爭議的有效解決大打折扣。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：“行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的‘有具體的訴訟請求’”，包括“請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)”。這里所說的“請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定給付義務(wù)”，就是指一般給付之訴。與“請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)”相同，它們都屬于給付之訴，所不同的是，后者是要求判決行政機(jī)關(guān)作出特定行政行為，前者則是要求判決行政機(jī)關(guān)作出除行政行為以外的其他各種行為，在許多情況下，這種訴訟涉及的都是事實(shí)行為。一般給付之訴被稱為“訴訟上的多用途武器”，當(dāng)事人不僅可以行使金錢給付和事實(shí)行為請求權(quán)，也可以行使不當(dāng)?shù)美颠€和后果消除請求權(quán)。這些請求權(quán)既可能出自行政法律、法規(guī)的規(guī)定，也可能出自行政行為、行政承諾、行政協(xié)議，還可能出自對(duì)于民法規(guī)范的類推適用。

008.后果清除之訴——陳丙蘭訴鄭州港區(qū)管委會(huì)支付最低生活保障金案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申 7472 號(hào)行政裁定書

縣級(jí)人民政府民政部門在最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)決定增發(fā)、減發(fā)或者停發(fā)最低生活保障金。但是，是否有權(quán)撤銷一個(gè)自己此前作出的行政行為是一回事，是否依法作出這樣一個(gè)撤銷行為是另一回事。撤銷和廢止不僅針對(duì)行政行為，而且其自身也是行政行為，因此，必須遵守行政行為的規(guī)則，必須符合法律、法規(guī)規(guī)定的實(shí)體和程序方面的各種要求。

一般給付之訴中的后果清除之訴，原告的請求權(quán)依據(jù)是所謂后果清除請求權(quán)，或稱恢復(fù)請求權(quán)，其目標(biāo)是通過消除違法行政活動(dòng)的后果，以恢復(fù)原始的狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)有權(quán)自行撤銷一個(gè)行政行為，但違法的撤銷決定也可以被訴請撤銷。撤銷一個(gè)違法的撤銷決定的后果是原行政行為“復(fù)活”，準(zhǔn)確地說，是視為原行政行為自始沒有被撤銷。

人民法院經(jīng)審理如果認(rèn)為停發(fā)最低生活保障金的決定并不符合法律規(guī)定的條件，應(yīng)當(dāng)直接撤銷這個(gè)停發(fā)決定，并按照原告的請求判決行政機(jī)關(guān)恢復(fù)發(fā)放。是否符合獲得最低生活保障的條件，既是一個(gè)事實(shí)問題，更是一個(gè)法律問題，人民法院完全可以依照法律法規(guī)的規(guī)定作出認(rèn)定。撤銷一個(gè)違法撤銷行政行為的決定，既不涉及行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，也無須行政機(jī)關(guān)再次履行審核程序，更不涉及人民法院對(duì)于具體支付金額的計(jì)算，因此，沒有作出一個(gè)籠統(tǒng)地責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出處理的答復(fù)判決的必要。

009.規(guī)范性文件一并審查的方式——章新寶訴池州市貴池區(qū)人民政府等土地行政補(bǔ)償再審案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3312號(hào)行政裁定書

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條第二款的規(guī)定，”有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規(guī)定的‘規(guī)范性文件不合法’：（一）超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；（二）與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；（三）沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；（四）未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；（五）其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。”根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件合法性的審查，主要集中在職權(quán)依據(jù)、文件內(nèi)容和制定程序等方面。

人民法院審查針對(duì)規(guī)范性文件合法性的再審申請，根據(jù)再審理由和案件實(shí)際情況，可以針對(duì)規(guī)范性文件合法性的所有方面進(jìn)行審查，也可以主要針對(duì)再審申請人質(zhì)疑的方面進(jìn)行審查。 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十七條第一款規(guī)定：”人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法的，應(yīng)當(dāng)聽取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見。”這里所說的”規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)”，既包括被請求審查的規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，也包括更高等級(jí)的規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)。

人民法院在審查規(guī)范性文件是否存在”與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸”的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意聽取上位法制定機(jī)關(guān)的意見。在上位法制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的合法性予以認(rèn)可，并且不存在與更上一級(jí)法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重上級(jí)機(jī)關(guān)的意見。并且，所謂下位法與上位法相抵觸，必須是針對(duì)同一事項(xiàng)或?qū)ο蟆Ｔ诓皇轻槍?duì)同一事項(xiàng)或?qū)ο髸r(shí)，不能適用上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則。

010.規(guī)范頒布之訴與任意規(guī)范——龐貴紅訴湖北省政府行政復(fù)議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申 535 號(hào)行政裁定書

【裁判要旨】修改后的《行政訴訟法》雖然用“行政行為”取代了“具體行政行為”的概念，同時(shí)也引入了規(guī)范性文件一并審查制度，但這并不是說抽象行政行為就此納入了受案范圍。根據(jù)該法第十三條第二項(xiàng)的規(guī)定，直接針對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟，人民法院仍然不予受理。在《行政復(fù)議法》未作修改的情況下，行政復(fù)議的范圍也是如此。

不予受理針對(duì)具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟，既包括不予受理請求撤銷、確認(rèn)違法或者無效的起訴，也包括不予受理請求判令行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布一個(gè)具有普遍約束力的決定、命令的起訴。這是因?yàn)椋埱笮姓C(jī)關(guān)履行的法定職責(zé)，必須屬于一個(gè)針對(duì)特定對(duì)象、特定事件的具體、個(gè)別的調(diào)整。通俗地講，正如請求撤銷的行為必須是一個(gè)具體行政行為，請求行政機(jī)關(guān)作出的行為也必須是一個(gè)具體行政行為。

行政訴訟所保護(hù)的必須是公民、法人或者其他組織自身的合法權(quán)益。提起一個(gè)規(guī)范性文件的制定、發(fā)布之訴，雖然也會(huì)給原告自己帶來一定利益，但這種利益僅屬于反射利益，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)制定或者不制定具有普遍約束力的決定、命令，增加或者減損的只能是不確定的公眾的利益，并不會(huì)對(duì)原告?zhèn)€人產(chǎn)生有別于公眾的特殊影響。

《道路交通事故處理程序規(guī)定》第四十六條第三款規(guī)定：“省級(jí)公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)制定具體的道路交通事故責(zé)任確定細(xì)則或者標(biāo)準(zhǔn)。”據(jù)此可知，省級(jí)公安機(jī)關(guān)制定具體的道路交通事故責(zé)任確定細(xì)則或者標(biāo)準(zhǔn)，屬于一個(gè)任意規(guī)范，而不是強(qiáng)制規(guī)范。在法律規(guī)定屬于任意規(guī)范，也就是行政機(jī)關(guān)是否采取某一個(gè)行動(dòng)存在裁量余地的情況下，不能簡單地將其定性為一個(gè)必須履行的法定職責(zé)。

011. 抽象行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)——黃紹花訴輝縣市政府提高撫恤金標(biāo)準(zhǔn)案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申7073號(hào)行政裁定書

可訴行政行為的一個(gè)重要標(biāo)志，就是針對(duì)具體事件，并且指向特定個(gè)人。但是，個(gè)別與一般的區(qū)別不能僅根據(jù)數(shù)量確認(rèn)，如果具體的處理行為針對(duì)的不是一個(gè)人，而是特定的或者可以確定的人群時(shí)，個(gè)別性仍然成立。

法院是解決法律問題的，不宜解決政策問題。對(duì)行政機(jī)關(guān)采取的存在較大裁量余地、具有較多政策因素的處理行為，因其缺乏可以直接適用或參照的法定標(biāo)準(zhǔn)，人民法院很難進(jìn)行司法審查。

012.涉及第三人合法權(quán)益的舉證責(zé)任——王玉春訴中原區(qū)政府撤銷行政決定案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申5835號(hào)行政裁定書

《行政訴訟法》第三十四條第二款規(guī)定的“被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)”，主要適用于行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人作出的損益性行政行為，因?yàn)榘凑障热∽C后裁決的原則，行政機(jī)關(guān)在作出一個(gè)損益性行政行為時(shí)，必須已經(jīng)搜集到充足確鑿的證據(jù)，行政機(jī)關(guān)在訴訟中不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，則人民法院對(duì)該不利行政行為難以支持。但在行政行為涉及第三人合法權(quán)益的情況下，簡單適用這一規(guī)則，則是將不利后果轉(zhuǎn)嫁到第三人的頭上。正因如此，《行政訴訟法》第三十四條第二款特別規(guī)定：“但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外。”這一特別規(guī)定還表明，行政訴訟的證據(jù)并非只應(yīng)由行政機(jī)關(guān)提供，凡是能夠證明案件事實(shí)的合法證據(jù)，都能成為行政訴訟的定案依據(jù)。

013.給付請求權(quán)不僅限于法律文件的規(guī)定——杜三友等人訴臨汾市政府不履行給付待遇案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3461號(hào)行政裁定書

依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇，是行政機(jī)關(guān)重要的給付義務(wù)，但絕不僅僅是給付義務(wù)的全部內(nèi)容。只要公民、法人或者其他組織具有給付請求權(quán)，就可以依法向人民法院提起給付之訴。而這種給付請求權(quán)，既有可能來自法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，來自一個(gè)行政決定或者一個(gè)行政協(xié)議的約定，也有可能來自行政機(jī)關(guān)作出的各種形式的承諾。僅當(dāng)從任何角度看，給付請求權(quán)都顯然而明確地不存在，或者不可能屬于原告的主觀權(quán)利時(shí)，才可以否定其訴權(quán)。

提起給付之訴也需要具備一定的起訴條件。例如，如果一般給付之訴涉及金錢給付內(nèi)容，請求金錢給付的金額須已獲確定；如果須由行政機(jī)關(guān)事先作出一個(gè)行政決定核定給付內(nèi)容，則應(yīng)經(jīng)由提起一個(gè)履行法定職責(zé)之訴實(shí)現(xiàn)其權(quán)利要求。提起給付之訴也應(yīng)遵守期限規(guī)定，如果期限屆滿同樣也會(huì)喪失訴權(quán)。

001.重復(fù)起訴的認(rèn)定——陳前生訴金寨縣政府房屋行政征收及補(bǔ)償協(xié)議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2720號(hào)行政裁定書

重復(fù)起訴之所以被禁止，是因?yàn)樗`反了訴訟系屬、既判力和一事不再理原則。如果允許重復(fù)起訴，將造成因重復(fù)審理而帶來的司法資源浪費(fèi)、因矛盾判決而導(dǎo)致的司法秩序混亂以及因被迫進(jìn)行二重應(yīng)訴而對(duì)被告產(chǎn)生的不便。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百四十七條第一款的規(guī)定，同時(shí)符合下列條件的，構(gòu)成重復(fù)起訴：后訴與前訴的當(dāng)事人相同；后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求實(shí)質(zhì)上否定前訴裁判結(jié)果。

構(gòu)成重復(fù)起訴的要件之一是后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同。該要件對(duì)應(yīng)的是既判力。所謂既判力是指，判決確定后，無論是否違法，當(dāng)事人及法院均受其拘束，不得就該判決之內(nèi)容再為爭執(zhí)。如果人民法院判決駁回原告要求撤銷行政行為的訴訟請求，即產(chǎn)生被訴行政行為并非違法的既判力，當(dāng)事人不得在后訴中主張行政行為違法，后訴之法院亦受不得確認(rèn)該行政行為違法之拘束。故原告提起撤銷訴訟，經(jīng)判決駁回后，即已確認(rèn)該行政行為合法，再就同一行政行為提起確認(rèn)違法之訴，應(yīng)為前訴之既判力所及。

無論原告的訴訟請求是確認(rèn)無效，還是請求撤銷（或確認(rèn)違法），法院通常都會(huì)對(duì)是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評(píng)價(jià)。在對(duì)前訴實(shí)體上判決駁回之后，后訴即因前訴已經(jīng)進(jìn)行了全面的合法性審查而構(gòu)成重復(fù)起訴。

禁止重復(fù)起訴的出發(fā)點(diǎn)之一在于訴訟系屬，而訴訟系屬是從人民法院接到起訴狀時(shí)開始。因此，按照《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百四十七條第一款的規(guī)定，也許前一訴訟尚在訴訟過程中，也許前一訴訟已經(jīng)作出生效裁判，總之，無論前一訴訟進(jìn)展到何種程度，只要已產(chǎn)生訴訟系屬，且符合該條款所規(guī)定的三個(gè)條件，后訴便構(gòu)成重復(fù)起訴。

002.既判力、訴訟標(biāo)的與標(biāo)準(zhǔn)訴訟——張剛訴武漢市武昌區(qū)政府城建行政征收案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申411號(hào)行政裁定書

1.既判力。訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的，裁定不予受理或者駁回起訴。這一規(guī)定的理論基礎(chǔ)是既判力。所謂既判力，是指已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定對(duì)后訴的羈束力。其作用體現(xiàn)在消極和積極兩個(gè)方面。既判力的消極作用是指，基于國家司法權(quán)的威信以及訴訟經(jīng)濟(jì)，在人民法院作出生效判決、裁定后，不準(zhǔn)對(duì)同一事件再次進(jìn)行訴訟。該消極作用體現(xiàn)的是“一事不再理”，就此而言，與禁止重復(fù)起訴屬于同一原理。既判力的積極作用是指，人民法院不得在其后的訴訟中作出與該判決、裁定內(nèi)容相抵觸的新的判決、裁定。這是法的安定性所決定的。但既判力只對(duì)與生效裁判當(dāng)事人相同的后訴產(chǎn)生訴權(quán)的遮斷效果，對(duì)于第三者而言，只是禁止作出與生效裁判內(nèi)容相抵觸的新的判決、裁定，而不是就此剝奪其訴權(quán)。

2.訴訟標(biāo)的。審查行政行為的合法性，更突出地表現(xiàn)為撤銷訴訟的主要任務(wù)，修改后的行政訴訟法在撤銷訴訟之外新增了履行訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟等訴訟類型，而在這些類型的訴訟中，常常并沒有一個(gè)行政行為存在，因此將行政行為統(tǒng)一地確定為行政訴訟的訴訟標(biāo)的,難以起到統(tǒng)領(lǐng)各種訴訟類型的作用。即使在撤銷訴訟中，行政行為的合法性也僅只屬于人民法院的審查對(duì)象，而審理對(duì)象則還包括該行政行為是否對(duì)原告合法權(quán)益構(gòu)成侵犯等因行政行為而引起的行政法律關(guān)系。如果將審查對(duì)象等同于審理對(duì)象，就不能揭示訴訟的本質(zhì)，不會(huì)著眼于案件的全部事實(shí)。因此，撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是“行政行為違法并損害原告權(quán)利這樣一個(gè)原告的權(quán)利主張”。

3.標(biāo)準(zhǔn)訴訟。在當(dāng)事人一方人數(shù)眾多、針對(duì)同一個(gè)行政行為分別提起撤銷訴訟的情況下，分別對(duì)每一個(gè)起訴進(jìn)行審理，確實(shí)不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則；人民法院對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，也決定了不可能在不同的案件中對(duì)同一個(gè)行政行為的合法性作出相反的認(rèn)定。在這種情況下，比較恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ遣捎脴?biāo)準(zhǔn)訴訟，即，首先審理其中一個(gè)或數(shù)個(gè)有代表性的訴訟，并中止其他訴訟。在首先審理的訴訟中作出的裁判發(fā)生法律效力的情況下，如果其他訴訟的當(dāng)事人認(rèn)為其案件與首先審理的案件之間并無事實(shí)上或法律上的重要區(qū)別且案件事實(shí)清楚，人民法院可以參照民事訴訟法第五十四條第四款的規(guī)定，裁定對(duì)中止的訴訟適用已經(jīng)生效的判決裁定。

003.既判力的時(shí)間范圍——利民公司訴周口市政府行政賠償案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申1185號(hào)行政裁定書

1.既判力的時(shí)間范圍。既判力的界限可以分別表述為時(shí)間范圍、物的范圍以及人的范圍。就時(shí)間范圍而言，通說認(rèn)為，既判力的基準(zhǔn)時(shí)為事實(shí)審言詞辯論終結(jié)時(shí)，確定判決僅對(duì)基準(zhǔn)時(shí)之前發(fā)生的事項(xiàng)具有既判力，對(duì)基準(zhǔn)時(shí)之后的事項(xiàng)沒有既判力。正是基于這一原理，《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百四十八條明確了一種既判力排除的情形，該條規(guī)定：“裁判發(fā)生法律效力后，發(fā)生新的事實(shí)，當(dāng)事人再次提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”

2.關(guān)于對(duì)“裁判發(fā)生法律效力后，發(fā)生新的事實(shí)”的理解。所謂“新的事實(shí)”，實(shí)質(zhì)是指在既判力基準(zhǔn)時(shí)之前沒有發(fā)生的新事由，并且由于不具有可預(yù)料性，當(dāng)事人在前訴中對(duì)此不可能予以主張。比較典型的例子如，“請求賠償后發(fā)性后遺癥損害的訴訟”，由于在前訴中對(duì)后發(fā)事由不可能預(yù)料并主張，原告就可以基于后發(fā)后遺癥提起再訴，不受前訴既判力的遮斷。這也意味著，后訴中基于新事由提出的訴訟主張因與前訴具有可分性，從而也就形成了與前訴不同的可以另行起訴的訴訟對(duì)象。

004.訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束——汪年流訴績溪縣政府土地行政登記案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申354號(hào)行政裁定書

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第三條第一款第九項(xiàng)的規(guī)定，“訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的”，應(yīng)當(dāng)不予立案；已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。本條所稱“生效裁判”，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。生效裁判對(duì)于后訴的這種羈束效力，源于生效裁判的既判力。雖然一般認(rèn)為，既判力的范圍只及于相同的當(dāng)事人以及相同的訴訟標(biāo)的，但在有些情況下，判決遮斷效的范圍與訴訟標(biāo)的的范圍可以存在錯(cuò)位。亦即，盡管前后兩訴的訴訟標(biāo)的不同，但前訴判決遮斷后訴。當(dāng)前訴的訴訟標(biāo)的成為后訴的先決條件，或者后訴在實(shí)質(zhì)上是對(duì)前訴展開的再度爭執(zhí)時(shí)，就是如此。

001.省級(jí)政府不具有直接受理烈士申報(bào)的職責(zé)——?jiǎng)⒃魄湓V河南省政府不履行法定職責(zé)案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申536號(hào)行政裁定書

申報(bào)烈士的受理機(jī)關(guān)系縣級(jí)人民政府民政部門，省級(jí)人民政府具有對(duì)逐級(jí)上報(bào)的評(píng)定烈士報(bào)告作出審查評(píng)定的職責(zé)，但不具有直接受理烈士申報(bào)的職責(zé)。雖然《民政部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、總政治部關(guān)于貫徹實(shí)施〈烈士褒揚(yáng)條例〉若干具體問題的意見》（民發(fā)〔2023〕83號(hào)）第一條第二款規(guī)定：“《條例》施行前犧牲人員的烈士評(píng)定工作，適用其犧牲時(shí)施行的有關(guān)法規(guī)。符合規(guī)定條件的可以批準(zhǔn)為烈士，烈士遺屬的一次性撫恤待遇按照《革命烈士褒揚(yáng)條例》及其解釋和相關(guān)法規(guī)規(guī)定享受。”但該條款的具體含義是指烈士的評(píng)定條件、烈士遺屬的撫恤待遇等實(shí)體問題適用犧牲時(shí)施行的有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，而不是指烈士的申報(bào)程序也適用舊法的規(guī)定。況且《革命烈士褒揚(yáng)條例》（國發(fā)〔1980〕152號(hào)）、《民政部關(guān)于貫徹執(zhí)行《革命烈士褒揚(yáng)條例》若干具體問題的解釋》（民發(fā)〔1980〕63號(hào)）也只是明確規(guī)定了革命烈士的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，并未明確申報(bào)烈士的受理機(jī)關(guān)。

002.行政訴訟的單一之訴、共同訴訟與一并解決相關(guān)民事爭議——張琪麟訴武陟縣政府、三陽鄉(xiāng)政府不履行土地確權(quán)職責(zé)爭議等案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3307號(hào)行政裁定書

1.行政訴訟基本上系由單一之原告對(duì)單一之被告，就單一之起訴聲明及單一之訴訟標(biāo)的起訴，即所謂的單一之訴，共同訴訟只是單一之訴為原則之下的一種特殊規(guī)則。根據(jù)《行政訴訟法》第二十七條的規(guī)定，行政訴訟中的共同訴訟包括兩種情形。一種是因同一行政行為發(fā)生的行政案件，在此情形下，既有可能是由數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)共同作出一個(gè)行政行為，也有可能是一個(gè)行政行為針對(duì)數(shù)個(gè)相對(duì)人作出，如果案件必須合一確定，則可將數(shù)個(gè)原告或數(shù)個(gè)被告視為一體，一同起訴或一同被訴。共同訴訟的另一種情形是因同類行政行為發(fā)生的行政案件，法律之所以允許合并審理，并非必須合一確定，而是為了訴訟經(jīng)濟(jì)以及防止裁判發(fā)生矛盾。但對(duì)于同類行政行為，本應(yīng)分別提起訴訟，只有當(dāng)人民法院認(rèn)為有必要時(shí)，再將數(shù)個(gè)起訴合并審理。

2.《行政訴訟法》對(duì)一并解決相關(guān)民事爭議作出了規(guī)定，這一制度對(duì)于解決民事行政爭議相互交織、減少循環(huán)訴訟、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推諉，均具有積極意義。但是，《行政訴訟法》所確立的“一并解決相關(guān)民事爭議”，在性質(zhì)上是行政爭議與民事爭議“一并解決”，而不是“行政附帶民事訴訟”。確切地說，是為了訴訟便利的考慮將兩個(gè)不同性質(zhì)的訴訟一并審理。一并審理后，仍然存在行政與民事兩類訴訟、兩個(gè)爭議。正是基于這一特點(diǎn)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十八條第一款規(guī)定：“人民法院在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭議的，民事爭議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理。”

003.以口頭形式訂立行政協(xié)議的審查認(rèn)定——姜家娜訴蚌埠高新區(qū)管委會(huì)行政協(xié)議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2032號(hào)行政裁定書

根據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。但這種適用屬于補(bǔ)充適用，如果行政法律、法規(guī)規(guī)定某項(xiàng)行政協(xié)議必須以書面形式訂立，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別規(guī)定。在沒有相反規(guī)定的情況下，可以適用《合同法》對(duì)于合同形式的相關(guān)規(guī)定。固然，《合同法》第十條第一款規(guī)定，”當(dāng)事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式”，但在實(shí)踐中，口頭形式的合同一般也只適用于標(biāo)的數(shù)額不大、內(nèi)容不復(fù)雜而且能即時(shí)清結(jié)的合同關(guān)系。這是因?yàn)椋M管口頭形式的合同具有簡便易行、直接迅速的特點(diǎn)，但因缺乏文字證據(jù)，一旦發(fā)生糾紛，將會(huì)難以舉證，不易分清責(zé)任。

004.依法行政原則在行政協(xié)議領(lǐng)域中的遵守——王小伏、李夢凡訴金水區(qū)政府解除行政協(xié)議決定案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申9010號(hào)行政裁定書

作為對(duì)具體事件的單方面處理，行政行為是典型的、實(shí)踐中最常用的法律形式。但是，行政機(jī)關(guān)可以選擇協(xié)商式的處理方式，與公民、法人或者其他組織簽訂設(shè)立、變更或終止行政法律關(guān)系的協(xié)議。雖然行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織協(xié)商一致作出，但在特殊情況下，行政機(jī)關(guān)可以單方變更、解除協(xié)議。作出單方變更、解除協(xié)議的決定，通常是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，而對(duì)合同的履行作出單方調(diào)整；有時(shí)，也是基于協(xié)議存在某種違法的情形。依法行政原則要求行政行為保持合法的狀態(tài)，撤銷一切違法的行政行為。這一原則在行政協(xié)議領(lǐng)域同樣應(yīng)當(dāng)遵守。行政協(xié)議的違法性包括通過惡意欺詐、脅迫或者通過對(duì)重要問題的不正確、不完整的陳述而促成行政協(xié)議的訂立。

005.行政協(xié)議具有兩面性——范凱因訴太和縣城關(guān)鎮(zhèn)政府、太和縣政府行政協(xié)議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2289號(hào)行政裁定書

行政協(xié)議具有兩面性，既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意產(chǎn)物“合同性”的一面。故行政協(xié)議既是一種行政行為，具有行政行為的屬性，又是一種合同，體現(xiàn)合同制度的一般特征。因此，對(duì)于行政協(xié)議無效的判斷，既適用《行政訴訟法》關(guān)于無效行政行為的規(guī)定，同時(shí)也適用民事法律規(guī)范中關(guān)于合同無效的規(guī)定。

行政權(quán)力可以委托，如果沒有法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，也沒有專業(yè)性方面的特殊要求，行政機(jī)關(guān)可以將某一事項(xiàng)的一部或全部委托給其他行政機(jī)關(guān)、下級(jí)行政機(jī)關(guān)乃至私人組織具體實(shí)施。涉及國家重大利益以及涉及公民重要權(quán)利的領(lǐng)域以外的具有給付、服務(wù)性質(zhì)的行政行為，尤其是以協(xié)商協(xié)議方式實(shí)施的行為，更是如此。

雖然一般認(rèn)為，受托主體接受委托后仍應(yīng)以委托主體的名義實(shí)施行為，但只要委托主體不是轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，對(duì)委托予以認(rèn)可，并能承擔(dān)法律責(zé)任，人民法院可以認(rèn)定委托關(guān)系成立。雖然《行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”，但如果行政機(jī)關(guān)委托的組織參加訴訟更便于查清案件事實(shí)，人民法院可以允許其以共同被告或者第三人的身份參加訴訟。受托主體的訴訟參加并不可能對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，因此不能認(rèn)定為違反法定程序的情形。

請求審查規(guī)范性文件的合法性是一種附帶請求，一方面限于被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，另一方面應(yīng)當(dāng)在提起行政訴訟時(shí)就一并提出附帶審查的請求，即使有正當(dāng)理由，也應(yīng)在一審法庭調(diào)查結(jié)束之前提出。

006.行政協(xié)議應(yīng)遵循合同相對(duì)性且兼顧相關(guān)第三人效力——明燈食品廠訴大冶市政府不履行法定職責(zé)案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行再72號(hào)行政裁定書

1.行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通說認(rèn)為，行政協(xié)議的屬性應(yīng)由協(xié)議本身客觀判斷，協(xié)議當(dāng)事人的主觀意思并不能作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)生效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”據(jù)此，認(rèn)定行政協(xié)議的客觀標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面：第一，協(xié)議的一方當(dāng)事人是行政機(jī)關(guān)；第二，協(xié)議的內(nèi)容涉及行政法上的權(quán)利義務(wù)；第三，協(xié)議的目的是為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)。

2.行政協(xié)議應(yīng)遵循合同相對(duì)性且兼顧相關(guān)第三人效力。民事合同原則上僅具有相對(duì)效力，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系僅可約束合同雙方當(dāng)事人。行政協(xié)議既采民事合同之形式，合同相對(duì)性原則亦應(yīng)遵循。但行政協(xié)議之所以屬于“行政”，自有其不同于民事合同之處。當(dāng)行政協(xié)議屬于補(bǔ)充或者替代諸如征收拆遷這樣的單方高權(quán)行為，當(dāng)行政協(xié)議具有針對(duì)諸如競爭者、鄰人等第三方的效力，則不應(yīng)簡單地以合同相對(duì)性原則排除合法權(quán)益受到行政協(xié)議影響的第三方尋求法律救濟(jì)。行政協(xié)議的功能是為了豐富行政機(jī)關(guān)的行政手段，增進(jìn)行政相對(duì)方的合作與信任，擴(kuò)大解決問題的彈性余地，如果法律、法規(guī)沒有作相反規(guī)定，行政機(jī)關(guān)原則上有權(quán)以協(xié)議方式活動(dòng)，但卻不能通過協(xié)議方式擴(kuò)大法定的活動(dòng)空間，使之成為規(guī)避依法行政的特殊領(lǐng)地，更不能借此減損行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益與救濟(jì)權(quán)利。

3.履職之訴的請求權(quán)基礎(chǔ)。要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)有請求權(quán)基礎(chǔ)，也就是行政機(jī)關(guān)具備當(dāng)事人所申請履行的特定職責(zé)。這個(gè)請求權(quán)基礎(chǔ)，有可能來自一個(gè)行政協(xié)議的約定，但更多情況下來自法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。

4.行政先行處理原則。基于行政先行處理原則，在雙方?jīng)]有協(xié)商一致且行政機(jī)關(guān)尚未作出安置補(bǔ)償決定的情況下，人民法院不宜就具體安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式逕行作出裁判，只能判決行政機(jī)關(guān)從人民生命財(cái)產(chǎn)的安危出發(fā)，盡快依法履行法定職責(zé)。同時(shí)，行政相對(duì)人也應(yīng)依法務(wù)實(shí)地予以積極配合，以使糾紛盡快塵埃落定。

007.行政優(yōu)益權(quán)在行政協(xié)議中的運(yùn)用——草本工房訴荊州市政府、荊州開發(fā)區(qū)管委會(huì)行政協(xié)議糾紛案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3564號(hào)行政裁定書

1.行政協(xié)議的行政主體方享有一定的行政優(yōu)益權(quán)。行政協(xié)議雖然與行政機(jī)關(guān)單方作出的行政行為一樣，都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，但與單方行政行為不同的是，它是一種雙方行為，是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人通過平等協(xié)商，以協(xié)議方式設(shè)立、變更或者消滅某種行政法上的權(quán)利義務(wù)的行為。行政協(xié)議既保留了行政行為的屬性，又采用了合同的方式，由這種雙重混合特征所決定，一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與協(xié)議相對(duì)方平等協(xié)商訂立協(xié)議；協(xié)議一旦訂立，雙方都要依照協(xié)議的約定履行各自的義務(wù)；當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，也要首先根據(jù)協(xié)議的約定在《合同法》的框架內(nèi)主張權(quán)利。另一方面，“協(xié)商訂立”不代表行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)是一種完全平等的法律關(guān)系。法律雖然允許行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人締結(jié)協(xié)議，但仍應(yīng)堅(jiān)持依法行政，不能借由行政協(xié)議擴(kuò)大法定的活動(dòng)空間。法律也允許行政機(jī)關(guān)享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議會(huì)影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以單方變更、解除行政協(xié)議，不必經(jīng)過雙方的意思合致。

2.行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)是在《合同法》框架外的單方處置。行政機(jī)關(guān)既然選擇以締結(jié)行政協(xié)議的方式“替代”單方行政行為，則應(yīng)于締結(jié)協(xié)議后，切實(shí)避免再以單方行政行為徑令協(xié)議相對(duì)方無條件接受權(quán)利義務(wù)變動(dòng)。如果出爾反爾，不僅顯失公平，亦違背雙方當(dāng)初以行政協(xié)議而不是單方行政行為來形塑當(dāng)事人之間法律關(guān)系的合意基礎(chǔ)。固然，基于行政協(xié)議和行政管理的公共利益目的，應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)一定的單方變更權(quán)或解除權(quán)，但這種行政優(yōu)益權(quán)的行使，通常須受到嚴(yán)格限制。首先，必須是為了防止或除去對(duì)于公共利益的重大危害；其次，當(dāng)作出單方調(diào)整或者單方解除時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益的具體情形作出釋明；再次，單方調(diào)整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人由此造成的損失依法或者依約給予相應(yīng)補(bǔ)償。尤為關(guān)鍵的是，行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)在《合同法》的框架之外作出的單方處置，也就是說，行政協(xié)議本來能夠依照約定繼續(xù)履行，只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因?yàn)橄鄬?duì)方違約致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)完全可以依照《合同法》的規(guī)定或者合同的約定采取相應(yīng)的措施，尚無行使行政優(yōu)益權(quán)的必要。

008.對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議行為的起訴仍適用起訴期限規(guī)定——田先啟訴江夏區(qū)政府行政協(xié)議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申7758號(hào)行政裁定書

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條對(duì)于行政協(xié)議之訴的訴訟時(shí)效和起訴期限進(jìn)行了“兩分法”處理，一是，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定”；二是，“對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定”。這是基于行政協(xié)議既有雙方性、又有單方性，行政協(xié)議之訴既有關(guān)系之訴的新特點(diǎn)，又有行為之訴的舊傳統(tǒng)，而作出的區(qū)別處理。行政協(xié)議雖然仍屬于一種行政活動(dòng)方式，但它卻借用了民法合同的方式，行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對(duì)人之間雖然本質(zhì)上不屬于平等的民事主體，但卻是以平等協(xié)商的方式訂立并履行協(xié)議，正是基于這種平等性和雙方性，當(dāng)因?yàn)樾姓f(xié)議的訂立和履行產(chǎn)生爭議，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。但行政協(xié)議終究不是民事合同，行政機(jī)關(guān)因公共利益需要或者其他法定理由，可以單方變更、解除協(xié)議，這種行政優(yōu)益權(quán)的行使，與傳統(tǒng)的單方行政行為并無不同，因此針對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議的行為提起訴訟的，仍然適用《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。

001.復(fù)議決定維持原行政行為的賠償責(zé)任——王素蘭訴碭山縣政府行政復(fù)議、行政賠償案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行賠申340號(hào)行政裁定書

無論修改前的《行政訴訟法》還是修改后的《行政訴訟法》，都沒有規(guī)定可以單獨(dú)起訴維持原行政行為的復(fù)議決定，修改后的《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告，也只能附隨于針對(duì)原行政行為的起訴。因此，在原行政行為已經(jīng)被提起過訴訟且已由人民法院作出生效判決的情況下，再審申請人再行針對(duì)維持該行政行為的復(fù)議決定提起行政訴訟，在性質(zhì)上就屬于訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的重復(fù)起訴。應(yīng)當(dāng)依法不予立案，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。

在復(fù)議決定維持原行政行為的情況下，對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成實(shí)質(zhì)侵害的應(yīng)當(dāng)是原行政行為，復(fù)議決定只是對(duì)原行政機(jī)關(guān)的意志加以肯定而已。由于維持原行政行為的復(fù)議決定并沒有給當(dāng)事人增加新的負(fù)擔(dān)，也就無法發(fā)生加重當(dāng)事人損害的情形。因此，應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。因復(fù)議程序違法給原告造成損失的，由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。