【作者簡介：張曉山，中國社會科學院學部委員，中國社會科學院農村發展研究所研究員，博士生導師，兼任中國農經學會副會長、中國供銷合作總社理事會理事、國家社科基金項目學科評審組專家、農業部專家咨詢委員會委員等職。】

關于農村集體經濟的存廢，有不同的甚至是對立的觀點。但必須指出，無論贊成還是反對，在法理和現實層面，農村集體經濟都是一個巨大的存在。沒有農村集體所有制，就沒有農村集體經濟，因此，需要從理論、法律、政策與實踐層面對中國農村的集體所有制進行探討。現在是農村基層的實踐和為實踐操作保駕護航的政策舉措走在理論和法律前面，迫切需要理論上的創新。農村集體產權制度改革的深化和順利進行，關鍵是要以農村基層的實踐創新為源泉，從理論上說清楚什么是中國農村土地和其他資源或資產的集體所有制，在深化農村產權制度改革的進程中，實踐中凸顯的一些問題迫切需要從理論角度給予回應。

(一) 農民成員的“三權”讓渡范圍過小影響了改革紅利的釋放

農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，任何人都無權剝奪。但這些權利在什么范圍內可以讓渡？《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出：“承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。”五部委聯合出臺的《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》也提道：“允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地……”《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出：“農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。”“探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”該意見同時指出：“通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。”

在本集體經濟組織內部流轉“三權”，無論是對改革的推動者還是受益者來說，改革的紅利都太小，無法充分調動其積極性，這是改革必須要解決的難題。

(二) 農村集體經濟組織成員的資格界定問題

產權制度改革的第一步是“歸屬清晰”，村民最關心的是誰有資格成為集體經濟組織的成員。從各地經驗看，浙江省人大2007年修訂的《村經濟合作社組織條例》對社員有明文規定：“第十七條 戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經濟合作社章程的農村居民，為本村經濟合作社社員。”廣東省政府2006年公布的《廣東省農村集體經濟組織管理規定》的第十五條也對集體經濟組織成員資格做出原則性規定。上海市農委2023年公布的《農村集體經濟組織成員界定和農齡統計操作口徑》明確，農村集體經濟組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求，成員資格取得方式主要有原始取得和法定取得(婚姻、移民、收養)，具體分為了11種類型。湖北省出臺了“以戶籍登記為基礎，以法律法規為依據，以村規民約為參考，以外地經驗為借鑒，以民主評議為結果”的成員資格界定辦法。所有這些規定的共同點是成員首先要具備本集體經濟組織所在地的戶籍，由戶口決定成員權。

集體資產明晰產權，能夠使股權固化、地權固化、房權固化，其實質是確定某個時間點具有資格的集體經濟組織成員對于集體資產或資源各自的份額，可以確定某個時間點的公平，即起點的公平；而將成員權益保障落在實處的關鍵是讓產權流轉起來。不能交易的賦權是虛置的，不被認同的賦權及交易是扭曲的，而沒有賦權的交易則是低效率的。農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予集體成員的合法財產權利，任何人都無權剝奪。成員擁有的權利能否全部或部分退出，使成員構成的集體經濟組織作為一種特殊法人在社會主義市場經濟中運行？起點的公平使本村居民憑借成員資格獲得財產。但之后能否使產權流動，使具備一定條件的人憑借財產權獲得成員資格？要順應城鄉一體化的發展趨勢，探索建立成員有償退出和有償進入機制，探索建立準成員機制。固化之后，農村集體的成員可以在一定條件下有償讓渡產權，放棄成員身份。沒有產權的社區成員或外部人員在符合一定條件的前提下可以被批準購買產權，進入集體，成為成員或準成員。在確定公平的起點的基礎上，集體產權改革應堅持黨的十八屆三中全會精神，發揮市場在資源配置中的決定性作用，淡化成員權，強化股東契約權。弱化農戶作為集體經濟組織成員的所有者角色，強化其作為資源要素所有者和要素貢獻者的角色。強化前者，只能使集體經濟組織成為一種封閉的、類似俱樂部一樣的組織；只有強化后者，才能吸納其他要素貢獻者進來，引入新的資源要素。有學者指出：“作為成員權，從其初始配置方式來說，成員資格是不能交易的，所以承包權也不能買賣。但從未來發展來看，如果一個持有土地承包權的家庭全家沒有一個成員經營農業了，不使用土地了，在其自愿的前提下，經原發包人同意，可以將土地承包權讓渡給該土地的實際經營者，但不能讓渡給其他人，在有限的范圍內開放承包權交易。”

寧夏平羅縣針對進城農民城鄉之間“兩頭跑”、參加城鎮職工養老保險有保障想退地、進城經商農民土地流轉后資產變現緩慢等問題，通過插花移民的方式，推行貧困人口的易地搬遷；探索開展農民土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權“三權”自愿永久退出的轉讓交易，盤活農村資源。政策規定，在一定條件下永久退出全部產權的農戶，必須放棄村集體經濟組織成員身份。按照生態移民政策的安置標準，分配每戶5畝水澆地、80平方米以上住房、一宗宅基地和收儲補償費12萬元左右。在退出產權的農戶完成轉讓手續之后，為移民確權登記頒證，并確認其村集體經濟組織成員身份。該案例的特點是打破了農村集體經濟組織封閉的格局，在集體經濟組織成員的進入和退出機制上，進行了大膽的探索。

未來集體經濟的發展方向應是成員資格從封閉走向開放，從固化走向流動，而固化是為了更好地流動。在產權清晰的基礎上，促進股權、地權和房權的流動，有進有出，增資擴股，從而使集體經濟組織最終成為產權流轉順暢的現代企業組織。

產權順暢流轉是集體產權改革最終的目標，但實現這一目標需要有一個轉化和過渡階段。集體產權是否流動和開放，何時流動和開放，取決于集體成員通過民主程序形成的共同意愿，而這又與各個地區經濟發展的不同階段、資源稟賦、社區文化、制度傳承和地理位置等因素密切相關。我們對青島市某區進行調研時發現，該區處于后工業化時代，農業的產值和就業份額都很低。但無論社區干部，還是普通村民，“集體”概念深深扎根在他們的心中，農民認同的是集體成員的公平理念，而不是股份企業的效率至上理念。這說明在集體土地和經營性資產的產權改革問題上要有耐心，要尊重群眾的意愿，切忌疾風暴雨、一刀切的運動方式。

(三) 農村集體產權“共同共有”或“按份共有”的所有權性質問題

有的學者指出：“我看到有的省一級規范性文件中，將‘通過農村集體產權制度改革，把收益分配權落實到每個人頭’，錯誤理解為‘將集體資產權分配到每個人頭’，將農村集體經濟產權制度改革理解為是把‘財產共同共有’改為‘按份共有’。這個理解是錯的，因為無論共同共有，還是按份共有，都是共有經濟，而不是集體經濟。而共有經濟的本質是私有經濟，這就需要法律規范來進行嚴格規定、明確區分。”

首先應明確，在馬克思恩格斯的所有制理論下，集體所有制等同于全社會所有制，并不存在我們所理解的剝奪了個人所有權的合作社的集體所有制。此外，在馬克思恩格斯的話題體系下，集體所有制與社會所有制、國家所有制的概念是相同的、交叉使用的。在社會主義國家的具體實踐中，集體所有制是社會主義法系獨有的概念，因此，無論用傳統大陸法系物權法中的何種概念來解釋“集體所有制”，都只是一種類比，不會完全準確。當初建立集體所有制時，也不是根據大陸法系資本主義法制中的任何一種制度來做模板。

其次，按照憲法，勞動群眾集體所有制與全民所有制都是社會主義公有制，但二者是有區別的。國家所有的資源和資產屬于中華人民共和國公民共同所有，全民所有即國有，是大的公有制。而集體所有的資源和資產屬于本集體成員集體所有，是一種本集體內部的小公有制。這種集體所有對于本集體之外的人或單位來說，具有排他性，邊界非常清楚，類似私有制。

最后，《物權法》第二編所有權的第五章標題是 “國家所有權、集體所有權、私人所有權”，第八章標題是“共有”。是否可以說，共有是在公有和私有之外的一種所有制形態？

對所有權進行轉讓、贈予等處置的權利是《民法》與《物權法》所規定的財產所有權人的處分權。處分權是所有權四項權能的核心，它通常只屬于所有者。因此，以所有權為對象的集體資產或資源的處置權能為集體所有。《物權法》規定，按份共有人對共有的動產和不動產按照其份額享有所有權。我們認為，所有權屬性的體現不在于是共同共有還是按份共有，關鍵是成員個體占有份額的最終處置權是屬于個體還是屬于成員集體。如果在集體經濟組織中，共有作為一種特殊的占有形態，按份共有作為一種特殊的所有權的分割形式，按份共有的成員對其份額享有占有、使用和收益的權利，但按份共有的份額最終處置權仍歸于集體，由集體成員通過民主程序最終決定，這樣的按份共有應屬于集體所有。

在丹麥，大約1/3的住房屬于集體所有。2001年筆者對丹麥一個住房協會成員伊瑞克(Erik)做了訪談。伊瑞克所住的一棟樓原屬于私人，到1984年，房主決定出售他的房產，按照法律，他必須首先問居住的人是否愿意買。當時有21家房客，兩家不愿意參加共同購買，就搬走了。另外有兩戶加入，一共21戶入股，股份的大小按照公寓的面積和房屋的狀況決定。每年開一次股東大會，由大會選出執行委員會(Steering Committee)及主席。股東協會有實施細則(Bylaw)，對于股東的權利和義務都做了規定。協會雇有專業的會計。2002年的預算大頭是換新的屋頂，要250萬克朗，預算的大部分用于還貸款(他們有一個公寓是出租的，每年房租45000克朗，納入預算)。伊瑞克每月付4000克朗的住房使用費。股東只有電費各付各的，其余都一起付。如有人離開，出售股份，買主要經執委會同意，把購買股份的錢繳給委員會，由委員會再返還給賣主。在這個案例中，伊瑞克強調說：“我購買了股份，有了居住權，但我并不擁有公寓的所有權，我們21個人集體擁有這棟住宅，不是個人所有權，而是集體所有權，如同奶農集體擁有奶廠一樣。”(他的原話是：Notindividualownership，butcollectiveownership。)個人不能以自己居住的公寓作為抵押去貸款，其所付的住房使用費與股份成比例。

西南某市在開展城鄉統籌試驗時，提出針對農村集體土地等資源和資產要向作為農村集體經濟組織成員的農民“確實權、頒鐵證”。關于征地補償款，該市都采取“征誰補誰”的政策。但是，在分配征地補償收入時，存在農戶土地確權后頒發的承包經營權證失效的問題，一些農民依據現有法律要求在集體經濟組織內部全體成員中平分補償款，其利益訴求得以實現。可見，成員個體占有份額的最終處置權還是屬于成員從屬的集體。

(四) 農村集體經濟組織的破產問題

有的學者指出：“產權制度改革是不是將集體經濟直接改成企業呢？公司在市場不僅獲利，也要經受很大風險，倒閉、兼并、重組、破產也是常有的事，我們不能讓農村集體經濟實行產權制度改革后，過幾年就面臨破產，讓農民‘下崗’，這可不行！”

《物權法》第六十七條規定：“國家、集體和私人依法可以出資設立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業。國家、集體和私人所有的不動產或者動產，投到企業的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務。”有的學者提出，將“農民集體”與“集體經濟組織”在法律上進行區分，集體所有權人為“農民集體”,“農民集體”投資設立“集體經濟組織”。“農民集體”只需以各種用益物權進行投資。經營失敗的“集體經濟組織”需以自己的全部財產——包括前述用益物權償債，土地所有權不被波及。用益物權期限屆滿后，土地所有權基于彈力性恢復其完滿狀態, “農民集體”又可以設立各類用益物權，并再次向新的“集體經濟組織”投資。我們認為，這種設計是具有可行性與可操作性的。村集體可以組建股份有限公司或其他法人類型的經濟組織，法人以其財產(包括土地使用權)進行投資，從而使土地使用權自由流轉；但同時，土地所有權固定在村集體身上不動。一旦法人投資失敗，土地使用權可用于償債，而不會危及土地所有權。而土地使用權都有期限限制，期限屆滿自動消亡，土地所有權恢復完整，從而避免農民徹底失地又缺失社會保障的問題。

通過改革，農村集體經濟組織的理事會相當于一個集體資產管理公司，其理事會是由成員組成的農民集體的代理。它在經營時應引入現代企業經營管理模式，如集體資產信托投資模式、職業經理人制度、獨立審計制度、委托經營等。農村集體經濟組織成為法人后，可以用集體擁有的資產或資源的各類用益物權與其他市場主體合作、合資，采取一企兩制的方式。集體經濟組織內部按照民主決策確定的原則管理和分配，外部按照市場規則，發展為多元化的混合所有制經濟形式，成為一種多元化的混合型的市場經營主體。集體經濟的這種嬗變將使它得以保持經濟活力和市場競爭力。

應該指出，發達地區的社區集體經濟組織已吸取以往的經驗教訓，現在很少從事工商業投資，更多的是從事風險較小的租賃業、物業管理業等。要警惕中、西部地區的基層干部在有了一些集體收益后，盲目發展產業和興建園區的行為。

(五) 明晰產權、實現農民的選擇權不是一蹴而就的事情

有的學者指出產權是選擇權，但要防止農民“被選擇”。農民自己來選擇產權的占有、使用、收益、轉讓等形式的可能性要取決于以下幾個必要的條件：第一，農民要有一定的知情權。一般來說，一個人得到的信息越充分越準確，做出的決定就越符合自身的根本利益。但是現在農民得到的很多信息是不充分的，甚至是故意扭曲的。第二，農民的權利受到侵害時能夠維權，有暢通的法律訴求渠道，低廉的打官司的成本。第三，政府不僅有能力維護社會公平正義，而且有意愿維護公平正義。從根本上講，農民需要逐步培養自己的維權方式，促進基層民主制度的發育和健全。實踐證明，保護產權、實現農民的選擇權可能比明晰產權的任務更艱巨、更關鍵。

同時必須指出，所有權的絕對性必須伴之以社會性和義務性。德國1919年的《魏瑪憲法》中規定，“所有權同義務共存，其行使應符合公共福利”，“依據公共需要，可以收用、使用或限制財產權，但應予以相應的補償”。世上沒有絕對的權利，權利總是與義務相連，所有權亦是如此。

文章來源：《中南大學學報（社會科學版）》，本號主要發布四川戰旗鄉村振興研究院的原創圖文及視頻資訊，并提供相關政策法規講解。另有部分資料來源于互聯網，內容僅供學習參考，不代表本號立場，非常感謝作者的辛勤寫作，如有侵犯版權敬請告知，我們將及時刪除。