昨天在一個行政訴訟法專業群里討論一個最高法的案例，案例的裁判要旨是“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決駁回原告的訴訟請求。據此，行政訴訟判決駁回原告訴訟請求的法定條件并非原告訴訟請求不成立，而是被訴行政行為完全合法。”（最高法案例：判決駁回原告的訴訟請求，并非訴訟請求不成立，而是被訴行政行為合法）

這個觀點看起來沒有問題，但是仔細分析就會發現有不合理的地方，法院作出的判決是“駁回原告的訴訟請求”并非是“確認行政行為合法”，法院判決駁回原告的訴訟請求，到底是原告的訴訟請求不成立還是被訴的行政行為完全合法？法院作出“駁回原告的訴訟請求”的判決后，如果行政機關發現了行政行為違法，能否進行自我糾錯那？針對上述問題，我簡單談一下自己的看法：

一、為什么行政訴訟的判決從“維持”變成了“駁回訴訟請求”？

根據《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》（2023年05月人民法院出版社出版，作者江必新，464頁）這本書上的觀點，主張用駁回訴訟請求判決取代維持判決的理由主要有：“第一，維持判決違背了行政行為公定力的理論；第二，維持判決違背了判決與訴訟請求一致的的訴訟法理論；第三，維持判決制度提高了判決正當化的成本，大大降低了判決正當化的概率。由于行政權與司法權的性質差異和行政訴訟程序的時空限制等原因，司法權往往無法完全正確地斷定行政行為是否合法。”從駁回訴訟請求判決取代維持判決的理由可以看出，以前原告提起行政訴訟主張行政行為違法，最后法院的判決是維持行政行為，明確認定行政行為合法。這樣的判決對原告而言，法院的判決結果和訴訟請求并不對應；對于被告而言，自己作出的行政行為本身就是具有法律效力的，無需法院認定行政行為合法。此外，經過法院生效判決認定行政行為合法后，行政機關后續發現行政行為違法，也喪失了自我糾錯的權利。而駁回訴訟請求較好的解決上述問題，法院判決駁回訴訟請求既認定了原告的訴訟請求不成立，又沒有直接認定行政行為合法，給行政機關自我糾錯留下空間。

二、行政行為作出既具有法律效力，行政行為本身不需要法院認定合法

根據行政行為的公定力理論：“行政行為只要一經作出，在依法被改變、撤銷或者確認無效之前，應當推定行政性行為合法有效并具有執行力”（胡建淼《行政訴訟法》651頁）。之前有專家學者提出行政行為未經法院合法性審查，行政行為的效力處于待定的狀態，這種觀點并沒有被司法實踐所采納。

行政行為的法律效力源自行政機關行使行政職權或履行法定職責的公權力屬性。行政行為作出既具有法律效力，即使在法院審查行政行為合法性過程中，沒有作出最終判決前，也不影響行政行為的法律效力。這一點在行政訴訟法中最典型的體現，在行政訴訟過程中，原則上行政機關無需停止被訴行政行為的執行。（《行政訴訟法》第五十六條：訴訟期間，不停止行政行為的執行）既然行政行為一經作出，就具有法律效力，不需要法院多此一舉，來認定行政行為合法。

三、行政訴訟判決駁回原告訴訟請求，僅是認定原告主張行政行為違法的訴訟請求及事實、理由不成立，并非認定行政行為合法

根據訴判一致原則，法院作出判決應是對原告的訴訟請求的回應，雖然法院在行政訴訟過程中審查的是行政行為的合法性問題，但在判決上還是應落腳在原告的訴訟請求是否成立。根據（章劍生，《現代行政法總論》第2版，488頁）的觀點：“駁回訴訟請求判決是指法院在認定原告訴訟理由不成立之后，駁回其提出的訴訟請求的判決。“訴訟請求”是原告請求法院以判決的方式加以裁斷或者支持的訴求，它包括權利根據和權利主張兩方面的內容。駁回訴訟請求判決所針對是原告的訴訟請求，而不是被訴行政行為，也就沒有對被訴行政行為合法性作出肯定或者否定結論，所以，駁回訴訟請求判決沒有既判力。”個人比較認可該觀點，原告提起行政訴訟是主張被訴的行政行為違法。法院應審查的核心是行政行為是否違法，原告的主張是否成立。如果法院沒有發現被訴行政行為違法，那么認定的是原告的訴訟請求及事實、理由不成立，判決駁回原告的訴訟請求，至于行政行為是否合法，法院的判項里面并沒有明確認定。

四、行政訴訟判決駁回原告訴訟請求，并沒有認定行政行為合法，未限制行政機關對被訴行政行為自我糾錯的權利

正如剛才所講的內容，法院的判決里面沒有明確認定行政行為合法，那么法院就給行政機關留有自我糾錯的空間。開篇就講到了“由于行政權與司法權的性質差異和行政訴訟程序的時空限制等原因，司法權往往無法完全正確地斷定行政行為是否合法。”一方面法院不可能通過行政訴訟完全審查清楚行政行為是否合法；另一方面通過行政訴訟之后，行政機關對自己的行政行為有了全面、深刻的認識，即使法院針對被訴行政行為沒有作出變更、撤銷、確認違法、確認無效等判決，行政機關在行政訴訟后發現自己作出的行政行為不合法或者不合理，可以進行自我糾錯，并不會受到法院作出駁回原告訴訟請求判決的限制。

五、法院在行政訴訟的定位，應從維護行政機關依法行使職權轉變成監督行政機關依法行使職權，維護相對人的合法權益

《行政訴訟法》（1989）第一條：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。而到了《行政訴訟法》（2023）第一條：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”行政訴訟法的立法目的從“維護和監督行政機關依法行使職權”變成了“監督行政機關依法行使職權”。因此，現行行政訴訟審查的核心內容是行政機關作出的行政行為是否違法，而不再是維持行政機關作出的行政行為，直接認定行政行為合法。此外，如果法院作出的行政訴訟的判決還是維持行政機關的行政行為，直接認定行政行為合法，給原告的一種感覺就是法院和行政機關之間官官相護，行政訴訟的公信力將會喪失。

綜上所述，個人的觀點認為，在現行的行政訴訟制度下，法院作出的駁回訴訟請求的判決僅是認定原告主張行政行為違法的請求及事實、理由不成立，并不能直接認定行政機關的行為合法。法院在行政訴訟的定位，應從維護行政機關依法行使職權轉變成監督行政機關依法行使職權。如果在行政訴訟審判中，法院既想著維護行政機關的行政行為又想著維護相對人的合法權益，兩邊都想幫，兩邊又都不想得罪，法院的審判只能是“和稀泥”，讓相對人和行政機關在行政訴訟程序中不斷空轉。