薊門決策｜尹少成：打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙不應(yīng)過

原創(chuàng) 尹少成 薊門決策

編者按

2023年11月30日下午，薊門決策論壇第128期“破解電信詐騙治理之困”，在中國政法大學(xué)學(xué)院路校區(qū)舉行，知名學(xué)者圍繞當(dāng)前電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理面對的困境和破局之法展開了精彩討論。現(xiàn)推送尹少成副教授主題發(fā)言，全文共4800余字，閱讀約需7分鐘。

尹少成：各位老師、各位同學(xué)大家下午好！非常高興回到母校，回到熟悉的薊門決策論壇，這是我讀博士期間最美好的記憶！我分享的題目是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的多元共治，主要想從三個方面介紹。第一是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的特征，第二是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的困境，第三是關(guān)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙解決路徑的初步思考。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為確實嚴(yán)重危害群眾的利益，近來經(jīng)常出現(xiàn)各種極端的案件、事件。綜合來看去年打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的效果似乎沒有那么好，說明這個問題背后確實比較復(fù)雜，這是一個非常復(fù)雜的違法行為，或者說是一個犯罪行為，背后是一個巨大的網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈，所以在這個巨大產(chǎn)業(yè)鏈里面，實際上整個的法律關(guān)系就會比較復(fù)雜，整個產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)緊密捆綁，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，手段不斷更新，成了打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的極大障礙，需要跨地域、跨行業(yè)、多主體的共同治理。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的特征

第一個特點是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙采取互聯(lián)網(wǎng)接觸的方式來進(jìn)行的，所以偵查和打擊的難度大。傳統(tǒng)的詐騙是人與人之間面對面，多先進(jìn)行接觸來取得對方的信賴，取得信賴之后再實施詐騙的行為。這種詐騙行為本身成本很高，需要時間與精力，留痕也較多，有利于后續(xù)的偵察。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，通過手機、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，突破了傳統(tǒng)的詐騙手段，這種網(wǎng)絡(luò)上的接觸，進(jìn)行偵查要追蹤、調(diào)查、取證，進(jìn)而破案，困難很大，給打擊偵破帶來挑戰(zhàn)。

第二個特點是，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的違法成本低、容易獲取高額利潤。也正因如此，國家的打擊效果仍然不是很明顯。從成本角度而言，傳統(tǒng)的詐騙需要人與人之間的交流交互，所以它的成本比較高。那么電信網(wǎng)絡(luò)詐騙技術(shù)成熟，可以同時多線作戰(zhàn)來開展這種違法詐騙，時間成本也低，而且只要形成一套成熟的方案，可以不斷地復(fù)制，做到職業(yè)化、專業(yè)化，所以導(dǎo)致成本不斷降低。并且是精準(zhǔn)詐騙與廣撒網(wǎng)式詐騙相結(jié)合的。2015年發(fā)生的一個案例，當(dāng)時也是影響非常大的一個案例。2015年12月29日，貴州省黔南州都勻市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)局的公務(wù)賬號被詐騙1.17億元，這是中國目前單筆電信詐騙犯罪數(shù)額最大的案例。當(dāng)然這案件里公職人員肯定有相應(yīng)的責(zé)任，后來由公安部掛帥偵查。思考一下，作為官方的政府都能被騙這么多，普通的老百姓，普通的學(xué)生，如何能夠擺脫這種詐騙分子各種狡猾的手段。

第三個特點是，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的手段不斷更新。從這個角度而言，從事電信詐騙的人的技術(shù)水平還是比較高的，傳統(tǒng)的詐騙是通過付費領(lǐng)取物品的方式來誘導(dǎo)詐騙。而電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是機票改簽、航班取消以及購物退款，甚至偽裝公檢法的，我想在座的很多人應(yīng)該都有類似經(jīng)歷，雖然說我們本身是法學(xué)出身，但是這方面也沒有什么經(jīng)驗！這也代表著學(xué)法學(xué)不一定不會被詐騙，包括教授專家被詐騙也很正常。從這個角度而言，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的詐騙手段確實高明，層出不窮，而且不斷地與時俱進(jìn)。

第四個特點是，呈現(xiàn)出一種職業(yè)化、專業(yè)化和跨地域的特點，這也是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理起來非常費勁的地方。因為它不是一個人的戰(zhàn)斗，它往往是一個群體、一個組織有組織地來開展詐騙活動，而且會進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)。上周我老家的一個人打電話說，被騙到緬甸去從事電信詐騙，問我怎么辦？剛開始去到緬甸你可能不知道他們在做什么，當(dāng)你進(jìn)入到那個工作環(huán)境之后，長時間你應(yīng)該能意識到它是一個組織，因為他們的分工是非常明確的，有負(fù)責(zé)技術(shù)開發(fā)的、網(wǎng)站設(shè)計的，還有專門設(shè)計一系列的套路和話術(shù)的，研究怎么樣來用一套話術(shù)讓你的懷疑慢慢地消失，然后讓你相信他，最后把錢騙來。大家都知道緬北現(xiàn)在是特別有名的一個地方，實際上各個小組分布在不同的國家和地區(qū)。級別低的成員可能在國內(nèi)，級別比較高的真正的指揮的人，其實在國外。偵查的時候就面臨著更多的困難，涉及到國際合作，偵查起來沒有那么簡單。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理困境

以上四個特點決定了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的治理確實更加復(fù)雜。在治理過程中到底有哪些困境呢？在這里面我從三方面分析：

第一，過分倚重刑事手段。我是做行政法研究的，這是我很直觀的感受。當(dāng)我接到論壇邀請后，在網(wǎng)上找資料看，以電信詐騙作為主題去中國知網(wǎng)檢索的時候，發(fā)現(xiàn)文章很多，但是絕大部分都是刑法方面的論文，行政法研究很有限，至少在我看來，很少看到一個行政法的學(xué)者專門研究電信詐騙相關(guān)的問題，包括即便有學(xué)者提出要通過行政手段加強行政監(jiān)管多元控制的方式，也不是學(xué)行政法的學(xué)者提出的，所以這說明這個問題沒有引起行政法學(xué)者的重視，我覺得這是不是也是這個問題存在的原因？電信網(wǎng)絡(luò)詐騙可能確實需要多方共同來解決。當(dāng)下的理論研究主要是從刑事罰的角度，包括傳統(tǒng)的犯罪，包括我們引入了新的罪名，比如，幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪。那么我們要思考的是，通過不斷增加新罪名的方式，是否能夠打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙？

事實上，受制于罪刑法定原則的約束，以及刑法入罪的高標(biāo)準(zhǔn)、高門檻，而且增加新罪名本身需要投入巨大的人財物，實際上會帶來更大的成本。另一方面，很多參與者其實在這個過程當(dāng)中未必構(gòu)成犯罪，那么沒有構(gòu)成犯罪的話，實際上對他的處理就沒有特別好的一些手段。而且刑事法本身的程序又很復(fù)雜，門檻高，這就導(dǎo)致刑法處理的效率是比較低下的，那么行政監(jiān)管手段，比如行政處罰，類型非常多樣，效用相對會高一些，執(zhí)法的成本低一些。所以目前過分倚重刑事手段的作用，當(dāng)然，刑事手段也很重要，對于一些嚴(yán)重的電信詐騙違法行為，肯定是要通過刑事的手段讓犯罪分子承擔(dān)更大的責(zé)任，但是過分倚重刑事手段，面臨著一些問題。

第二，行政監(jiān)管的作用沒有得到很好的發(fā)揮。在整個電信詐騙的網(wǎng)絡(luò)體系當(dāng)中，參與者實際上有很多的層次，有普通的工作人員，本身基于一些蠅頭小利，并沒有相應(yīng)的犯罪故意或者違法性認(rèn)識，僅僅是占一些小便宜。比如說，我給你發(fā)張卡或者借用一下你的身份證，發(fā)了幾十塊錢。對于這一類行為，可能涉及到個人信息泄露等問題，有很多時候可能沒有達(dá)到犯罪的層面。如果過多運用刑事手段，就會導(dǎo)致行政監(jiān)管難以發(fā)揮其效用。立法機關(guān)注意到了這一問題，《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》體現(xiàn)出了行政和刑事責(zé)任相銜接的立法思路。《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙及其關(guān)聯(lián)違法犯罪聯(lián)合懲戒辦法（征求意見稿）》實際上也是希望通過聯(lián)合懲戒的手段彌補現(xiàn)有過分注重刑事手段的弊端。

第三，沒有建立多元共治的一種治理體系。電信詐騙需要多方面密切的合作，需要通過互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)、金融性系統(tǒng)等等。從監(jiān)管及治理的角度而言，還需要發(fā)揮其他主體的作用。在互聯(lián)網(wǎng)時代，信息互聯(lián)互通，技術(shù)優(yōu)勢互補難以形成，在這個過程中，不同的主體都應(yīng)當(dāng)調(diào)動他們的積極性。在現(xiàn)有的治理體系中，主要是公安機關(guān)在沖鋒陷陣，特別在出現(xiàn)重大的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的時候。而其他相關(guān)主體，都是基于它本身的利益訴求，或者主要業(yè)務(wù)的重心等來判斷是否參與某一活動，對于電信詐騙打擊活動其參與度并不是特別高，某種意義上是持一種相對比較觀望的態(tài)度。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙多元共治的初步路徑

既然每一個參與主體的利益訴求是不一樣的，那如何把它們之間的利益更好地整合在一起，真正地形成多元的治理體系？這還需要進(jìn)一步的探討。

第一是注重源頭治理。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙具有復(fù)雜性。實施詐騙活動的前提是掌握被害人信息，如果他不能掌握信息，就無法實施電信詐騙。這種撒網(wǎng)式的推送也好，甚至精準(zhǔn)推送也罷。那為什么電信網(wǎng)絡(luò)詐騙能夠?qū)覍业檬郑坷纾髮W(xué)生小蔡，接到了一個陌生號碼的電話，對方聲稱她中了一筆巨額獎金，但需要支付一定的手續(xù)費才能領(lǐng)取。由于對好運的向往和貪圖便宜，她相信了對方的話，并按照要求轉(zhuǎn)賬支付了9800元。然而，隨后她發(fā)現(xiàn)自己被騙，無法接受這一現(xiàn)實，最終選擇了結(jié)束自己的生命。其實在這個案件中，詐騙手段屬于常規(guī)手段，但是即便是這種常規(guī)手段對于剛剛進(jìn)入大學(xué)的大學(xué)生而言也是能夠得逞的。據(jù)統(tǒng)計，電信詐騙等一些案件，超過90%都是個人信息泄漏，它成為系列犯罪或系列違法行為的主要原因。所以從這個角度而言，網(wǎng)絡(luò)詐騙的治理還需要個人信息的保護(hù)來進(jìn)行一個聯(lián)動。政府應(yīng)該提高個人信息保護(hù)的保護(hù)力度，個人也要有更強的信息保護(hù)意識。當(dāng)然我們也出臺了一系列的法律，比如《個人信息保護(hù)法》等。

但是目前整體來說，我們個人信息的保護(hù)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，泄漏也是非常非常嚴(yán)重。我們每個人都深有體會，經(jīng)常會接到各種各樣的電話。如果你在準(zhǔn)備考試，就會接到培訓(xùn)機構(gòu)的電話等等。實際上，這是基于盈利的目的來提供服務(wù)，在這種情況下我們還可以進(jìn)行選擇。但如果被拿去作為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的信息來源，則是很危險的。所以這種源頭治理是非常重要的。

第二是要充分發(fā)揮行政監(jiān)管的作用，實現(xiàn)行政和刑事責(zé)任有效銜接。通常我們嚴(yán)格區(qū)分行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而實際上它們的邊界并沒那么大，違法行為嚴(yán)重到一定程度可能會承擔(dān)刑事責(zé)任。如果沒有達(dá)到嚴(yán)重程度，可能是一個行政責(zé)任，如行政處罰等等。這種銜接很多，因為在整個電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中，不同的參與者，他在這個過程中承擔(dān)的角色、行為的違法性、社會危害后果都不一樣。此時，我們就需要基于不同情況使不同的參與者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

之前，大多數(shù)人存在僥幸心理，認(rèn)為只是買賣一張卡，沒有參與直接的犯罪，即便被公安機關(guān)抓了也處理不了，就利用自己的電話卡、銀行卡幫助詐騙分子電話引流或者資金轉(zhuǎn)賬。殊不知，這種行為幫助詐騙分子隱藏得更深，將詐騙所得贓款“洗白”，不僅給公安機關(guān)增加辦案難度，還讓受害者被騙的錢款更難追回。如果說犯罪分子難以獲得或者需要比較高的成本去獲得電話卡的話，實際上也會對電信詐騙形成一些阻礙。這次的《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》對這方面也進(jìn)行完善，即使是出賣一張電話卡也有可能面臨著罰款或拘留的處罰。

《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》出臺后，2022年12月14日，深圳市公安局羅湖分局在全市首次適用該法，對架設(shè)、看護(hù)固話VOIP等設(shè)備和出租電信線路、固定電話給他人使用的違法人員曾某忠給予罰款 1000 元的行政處罰。12月21日，該局光明分局再次適用該法，對使用本人手機發(fā)送詐騙短信并出租出借支付寶賬號的違法人員王某處予行政拘留10日并罰款500元的行政處罰。據(jù)了解，該法實施四個月，深圳公安涉“兩卡”（銀行卡、電話卡）犯罪嫌疑人抓獲率上升52.4%，適用《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》的行政處罰人數(shù)上升48.3%，深圳全警反詐、全民參與反詐的新格局正加快形成。

在《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》出臺的基礎(chǔ)上，接下來可能要解決的是公安機關(guān)如何加大行政執(zhí)法力度，對于相關(guān)的參與主體違法行為的查處能不能真正做到實處？我覺得更重要的是要做好相應(yīng)的法治宣傳。讓廣大公眾能夠意識到，出借、售賣銀行卡、電話卡等幫助行為，要承擔(dān)比較嚴(yán)重的后果，可能會被拘留或被罰款。從而使得社會形成一種共識，即這種違法行為所引起的后果還是比較嚴(yán)重的，實現(xiàn)教育與懲戒的雙重功能。

在行政和刑事責(zé)任相銜接這一問題上還有很多工作需要做，尤其要注意在這個過程中也不能以行政處罰代替刑罰，當(dāng)違法行為已經(jīng)達(dá)到了犯罪的程度，應(yīng)當(dāng)追究違法行為人的刑事責(zé)任。

第三是明確部門間的職責(zé)分工，實現(xiàn)多元共治格局。這在《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》中也有明確的規(guī)定，第6條規(guī)定：“公安機關(guān)牽頭負(fù)責(zé)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作，金融、電信、網(wǎng)信、市場監(jiān)管有關(guān)部門依照職責(zé)履行監(jiān)管主體責(zé)任，負(fù)責(zé)本行業(yè)領(lǐng)域反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作。”該條實際上涉及到多個主體的責(zé)任，公安機關(guān)是第一責(zé)任，其他機關(guān)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的配合，到底如何來進(jìn)行配合？它可能還需要一系列這種機制的構(gòu)建。所以在《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第6條中也規(guī)定了“國務(wù)院建立反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)打擊治理工作。地方各級人民政府確定工作機制”。在這個基礎(chǔ)上，中央和地方也建立了相應(yīng)的機制。在2016年的時候，23個部委形成了部際聯(lián)席會議制度。就地方而言，深圳市在全國首創(chuàng)跨界合作平臺，在市政法委領(lǐng)導(dǎo)下，建立由公安局牽頭、相關(guān)部門參加的反信息詐騙犯罪專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。辦公室設(shè)綜合保障、防范宣傳、合成打擊、電信網(wǎng)絡(luò)工作協(xié)調(diào)、銀行工作協(xié)調(diào)等5個工作小組。這種互相協(xié)調(diào)開展打擊電信詐騙工作的模式，相較于公安機關(guān)單槍匹馬，僅運用刑事偵查打擊電信詐騙效果會更好，不論是打擊面還是打擊效率都會大幅提升。只有各個部門之間更好的協(xié)作，充分發(fā)揮各個部門的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢，多元共治格局才有可能形成。