不起訴≠不處罰

推進行刑反向銜接

共促嚴(yán)格執(zhí)法公正司法

編者按行政執(zhí)法和刑事司法銜接，也稱“兩法銜接”，包括行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的正向銜接和司法機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送行政處罰案件的反向銜接，是檢察機關(guān)加強與行政執(zhí)法機關(guān)銜接配合，共同促進嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，共同推進法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視健全“兩法銜接”機制，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》進一步對反向銜接提出明確要求，強調(diào)“健全檢察機關(guān)對決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關(guān)主管機關(guān)給予行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的制度”，不久前剛剛舉辦的大檢察官研討班對這項工作也作出了具體部署，提出了明確要求。《檢察日報·政和周刊》精選浙江、天津兩地檢察機關(guān)在推進行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督，構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度工作方面的典型案例和經(jīng)驗做法，以期為廣大檢察人員提供參考。

浙江象山

一張登記表，精準(zhǔn)監(jiān)督“不刑不罰”

“收到刑事檢察部門移交的《刑事司法與行政執(zhí)法銜接案件情況登記表》（以下簡稱《登記表》）后，我們對熊某涉嫌盜竊罪案制發(fā)了檢察意見書，建議公安機關(guān)依法追究被不起訴人的行政責(zé)任。”日前，浙江省象山縣檢察院行政檢察部門對不起訴案件開展行政處罰必要性審查，及時提出有針對性的檢察意見，避免出現(xiàn)“不刑不罰”情況，實現(xiàn)刑事司法與行政執(zhí)法雙向銜接。

盜竊后被相對不起訴

今年2月4日晚，金某和熊某從鄰縣開車來到象山縣某村的農(nóng)田處，趁著天黑沒有人，用剪刀劃開一農(nóng)戶的塑料大棚，采取剪刀剪、塑料桶搬運的方式，偷走了大棚內(nèi)的柑橘。

次日，農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)柑橘被盜后向公安機關(guān)報案。幾天后，金某和熊某被抓獲歸案。經(jīng)鑒定，被盜柑橘共計640余斤，價值9600余元。公安機關(guān)從金某處扣押了贓款900元現(xiàn)金和還沒來得及售出的柑橘490余斤，將其發(fā)還給了被害人，熊某則向被害人賠償了2000元，取得了對方諒解。

2月20日，金某、熊某因涉嫌盜竊罪被移送象山縣檢察院審查起訴。承辦檢察官介紹，金某有多次盜竊前科，案發(fā)時因其他盜竊行為正處于監(jiān)外執(zhí)行狀態(tài)，于是向法院依法提起公訴；而熊某沒有前科，到案后如實供述了自己罪行且自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，賠償了被害人的損失并取得了諒解，3月8日，檢察機關(guān)對其作相對不起訴處理。

“不刑”并不等于“不罰”

對熊某不起訴后，這個案子看似了結(jié)了，卻仍留有一個疑問：熊某的盜竊行為是不是不用受到任何處罰？

答案是否定的。刑事案件結(jié)案后，象山縣檢察院刑事檢察部門將案件材料移送至該院行政檢察部門。行政檢察官全面審查該案后，向公安機關(guān)制發(fā)了檢察意見書。3月20日，公安機關(guān)采納意見書內(nèi)容，對熊某作出了行政拘留六日，并處罰款500元的處罰決定。

為什么要對不起訴案件的行政處罰情況進行監(jiān)督呢？承辦檢察官林玲舉例說：“比如同樣是盜竊柑橘，有一人盜竊了20斤價值300元的柑橘，雖然不構(gòu)成犯罪，但因違反了治安管理處罰法，被行政拘留；而另一人盜竊了640斤價值9600元的柑橘，涉嫌盜竊罪，但由于情節(jié)輕微被檢察機關(guān)不起訴后就到此為止了。這樣一來，盜竊多的那個人既沒有受到刑事處罰，也沒有受到行政處罰，從邏輯上來說是講不通的，老百姓也會因此認(rèn)為，盜竊少的人比盜竊多的人受到了更重的處罰，這明顯是不公正的。”

“不起訴表示涉案人不需要被判處刑罰，但并不代表可以不用為自己的違法行為承擔(dān)責(zé)任。”林玲介紹說，“以前我們偏向于關(guān)注行政機關(guān)向司法機關(guān)移送的刑事犯罪案件，反之則關(guān)注不多。”為此，象山縣檢察院聚焦不起訴案件行政處罰存在的盲區(qū)，從今年3月起，決定將行刑銜接工作統(tǒng)一歸口至行政檢察部門，破解不起訴案件反向銜接的難點問題。

構(gòu)建反向銜接運行模式

為充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，做好檢察機關(guān)的分內(nèi)之事，根據(jù)最高檢和浙江省檢察院有關(guān)行刑銜接工作的要求，象山縣檢察院第一時間開展專項調(diào)研，對2022年以來辦理的不起訴案件行政處罰情況進行分析，與主要行政機關(guān)共同研究解決行刑銜接不暢通問題。今年3月，該院制定出臺《關(guān)于刑事司法與行政執(zhí)法銜接案件工作規(guī)定》，明確將法定不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴三類不起訴案件均納入行刑銜接工作范圍，規(guī)范辦案流轉(zhuǎn)程序、文書格式等，建立內(nèi)部配合機制和案件跟蹤監(jiān)督機制，切實提高行刑銜接工作的效率和精準(zhǔn)度。

“在探索過程中，我們也碰到了一些問題，比如當(dāng)前全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)無法單獨建立不起訴案件行刑銜接的案卡，為避免監(jiān)督不及時、不全面，在逐級反映改進意見的同時不起訴≠不處罰？行刑反向銜接了解下，我們模仿辦案系統(tǒng)的案卡自創(chuàng)了《登記表》。”林玲告訴記者。

在實際操作過程中，刑事檢察部門在作出不起訴決定前，必須將案件審查報告、不起訴決定書和《登記表》等材料移送至行政檢察部門，由行政檢察部門審查案件違法事實、法律適用和行政處罰追溯期限等，在《登記表》上記錄審查情況，填寫是否需要制發(fā)檢察意見書以及行政機關(guān)后續(xù)的行政處罰情況等，實現(xiàn)對行刑銜接案件的線下全流程跟蹤。

打通監(jiān)督渠道實現(xiàn)“罰當(dāng)其錯”

行刑銜接并不是檢察機關(guān)一家之事，最關(guān)鍵的是加強與行政機關(guān)的協(xié)作、溝通。

比如在熊某涉嫌盜竊罪案中，象山縣檢察院行政檢察部門在制發(fā)檢察意見書前，圍繞具體處罰事項、處罰依據(jù)等與公安機關(guān)充分溝通、探討，針對熊某除了被行政拘留外，還可以參照刑事處罰中的罰金刑并處罰款，雙方達(dá)成了統(tǒng)一認(rèn)識。

“做好了第一步，考慮到后續(xù)執(zhí)法問題，我們在檢察意見書中明確違法事項、明晰處罰內(nèi)容和回復(fù)期限，以減少行政職能部門推諉現(xiàn)象。”林玲表示，行政處罰的檢察意見書制發(fā)后，要做好對案件的跟蹤監(jiān)督，督促行政機關(guān)及時處罰、按期回復(fù)，最大限度實現(xiàn)罰當(dāng)其錯的法律效果。與此同時，還要及時將情況反饋給刑事案件承辦人，讓他們告知被不起訴人相關(guān)內(nèi)容，減少其對后續(xù)行政處罰的抵觸情緒，實現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的辦案目的。

浙江省象山縣檢察院檢察官聯(lián)合民警、司法行政人員對被處罰人進行釋法說理和批評教育。

辦案民警說：“得益于前期順暢的溝通，檢察機關(guān)出臺行刑銜接工作規(guī)定，讓我們可以有效地跟蹤不起訴案件，避免了被不起訴人逃避行政處罰，確保行政處罰執(zhí)行到位。”

據(jù)統(tǒng)計，今年3月至8月，象山縣檢察院向行政機關(guān)制發(fā)行政處罰檢察意見書27件，同比上升3.5倍，行政機關(guān)均按期回復(fù)，同比上升70%，“不刑不罰”現(xiàn)象得到精準(zhǔn)監(jiān)督。

天津北辰

一案雙查，探索行刑無縫銜接

“檢察院對我作出相對不起訴決定后，我也不知道這算不算結(jié)案，心里始終沒放下。現(xiàn)在這事算是‘翻篇兒’了，公安局的行政處罰我一定配合執(zhí)行好。”日前，被不起訴的楊某接到公安機關(guān)作出的行政處罰決定書時，如釋重負(fù)。

對被不起訴人不能“一放了之”

楊某因急需用錢，將父親的金戒指抵押給朋友，借了4000元錢。眼看還款期限將至，楊某決定鋌而走險，到朋友家中尋機將金戒指和借條偷走，被朋友發(fā)覺后，未等報案楊某就主動到公安機關(guān)投案自首，并獲得了朋友的諒解。

該案被移送天津市北辰區(qū)檢察院審查起訴后，該院經(jīng)審查，對楊某依法作出了相對不起訴決定。然而，楊某此后并沒有被公安機關(guān)依法采取治安管理處罰措施。針對這一情況，北辰區(qū)檢察院第一檢察部（刑事檢察部門）及時將線索移交給了該院第五檢察部（行政檢察部門）。

“楊某犯罪情節(jié)輕微，具有坦白、自首等情節(jié)。根據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定，可以免除刑罰。但其行為比照一般違法行為，無疑又是嚴(yán)重的，確有必要對其進行行政處罰。”北辰區(qū)檢察院第五檢察部主任王贊認(rèn)為，“刑事處罰與行政處罰的目的、承擔(dān)責(zé)任的形式不同，當(dāng)兩者競合時，不受一事不再罰原則的約束，既不能‘以罰代刑’，也不能‘以刑代罰’，更不能‘不刑也不罰’。”

北辰區(qū)檢察院第一檢察部主任王麗芳對此深表贊同。她說：“現(xiàn)在的刑事犯罪結(jié)構(gòu)變化明顯，嚴(yán)重暴力犯罪持續(xù)下降，輕罪案件占比大幅上升。如果對被不起訴人‘一放了之’，而忽視其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任，則會導(dǎo)致責(zé)任失衡的局面。”

楊某的情況是個例還是帶有普遍性？為找到答案，北辰區(qū)檢察院行政檢察部門收到刑事檢察部門移交的線索后，在刑事檢察部門的協(xié)助下，對該院近年來所辦理的不起訴案件進行了全面梳理和分析，決定將占比較大、事實清楚的盜竊類犯罪案件作為首個突破點，開展專項監(jiān)督。

通過集中調(diào)查和跟蹤回訪，該院行政檢察人員發(fā)現(xiàn)，包括楊某在內(nèi)的11名盜竊案件犯罪嫌疑人在被不起訴后，均沒有受到相應(yīng)的行政處罰。北辰區(qū)檢察院隨即對這些違法情形相同的案件進行合并，以類案監(jiān)督方式，向公安機關(guān)制發(fā)了檢察意見書。公安機關(guān)經(jīng)核實后，對楊某等11人分別作出了行政拘留等治安處罰。

搭建反向銜接、協(xié)同監(jiān)督機制

此次專項監(jiān)督結(jié)束后，北辰區(qū)檢察院及時總結(jié)辦案經(jīng)驗，并將線索排查范圍拓寬至詐騙、輕傷害、危險駕駛等多類不起訴案件。通過全面梳理，發(fā)現(xiàn)另有40余起被移送審查起訴的案件，在檢察機關(guān)依法作出相對不起訴決定后，公安機關(guān)未對犯罪嫌疑人依法采取治安管理處罰措施。該院遂依法啟動行政檢察監(jiān)督程序，督促追究被不起訴人的行政責(zé)任。

“我們與公安機關(guān)對問題成因進行了分析會商，認(rèn)為一是工作程序銜接不順暢，對于一些案件公安機關(guān)未能及時掌握犯罪嫌疑人被不起訴的情況；二是在相關(guān)法律適用方面，也存在一些分歧。”王贊說。

為實現(xiàn)對問題的溯源治理，北辰區(qū)檢察院從機制建設(shè)入手，首先在本院內(nèi)部的刑事檢察與行政檢察部門之間建立了線索通報和辦理的快速通道，對所辦理的相對不起訴案件進行“一案雙查”。同時，指派專人與公安機關(guān)對接，及時通報辦案進度，轉(zhuǎn)送案件線索，會商法律適用，確保公安機關(guān)及時掌握不起訴情況并依法追究被不起訴人的行政責(zé)任。

“通過反向銜接流轉(zhuǎn)回來的案件，有了檢察機關(guān)刑事、行政檢察部門的雙重把關(guān)，我們處理起來心里更有底了。”辦案民警告訴記者。

助力提升基層社會治理效能

記者在采訪中了解到，北辰區(qū)檢察院開展反向銜接工作，不僅僅針對公安機關(guān)的治安管理處罰，還延伸到生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等其他行政機關(guān)的行政處罰領(lǐng)域，將這一工作作為檢察機關(guān)參與基層社會治理的一個重要抓手。通過選聘行政人員擔(dān)任檢察官助理、舉辦檢察聽證會、開展法治宣傳等方式，促進加強對不起訴案件的依法后續(xù)處理，助力做好基層社會治理工作。

韓某在禁獵區(qū)、禁獵期使用粘網(wǎng)、誘鳥器等工具捕捉麻雀涉嫌非法狩獵罪，因未造成嚴(yán)重后果，北辰區(qū)檢察院對其作出相對不起訴決定。之后，該院將此案引入行政檢察程序，組織召開了聽證會，邀請人大代表、律師參會，就韓某的違法行為是否應(yīng)該進行行政處罰展開討論。各方形成應(yīng)予處罰的一致意見后，該院向該區(qū)農(nóng)委制發(fā)了檢察意見書，由區(qū)農(nóng)委繼續(xù)履行行政執(zhí)法職責(zé)。區(qū)農(nóng)委后依法對韓某作出了罰款1500元的行政處罰。

天津市北辰區(qū)檢察院就非法狩獵案犯罪嫌疑人韓某被不起訴后的行刑反向銜接工作召開公開聽證會。

記者采訪得知，此案最早是由北辰區(qū)農(nóng)委作為涉嫌犯罪線索向公安機關(guān)移送并進入刑事訴訟程序的，最終又回轉(zhuǎn)到該部門，對違法行為人韓某依法作出行政處罰。北辰區(qū)農(nóng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人評價說：“由此形成一個治理閉環(huán)，既讓群眾知道了這種捕鳥行為的違法性，又普及了‘罰當(dāng)其錯’‘不起訴不等于不承擔(dān)責(zé)任’的法治觀念，對于我們更好地開展基層社會治理工作起到了積極作用。”

據(jù)悉，2022年以來，天津市北辰區(qū)檢察院在履職中不僅做好涉罪案件從行政執(zhí)法向刑事司法程序的正向流轉(zhuǎn)，還注重做好案件從刑事司法向行政執(zhí)法程序的反向回流，持續(xù)跟進監(jiān)督行政機關(guān)對不起訴案件的行政處罰，做好行刑反向銜接，織密輕罪治理責(zé)任網(wǎng)。據(jù)了解，反向銜接工作開展以來，北辰區(qū)檢察院已針對50余件相對不起訴案件向多家行政機關(guān)發(fā)出監(jiān)督意見，建議行政處罰60余人，有效實現(xiàn)了刑事處罰與行政處罰的無縫對接，確保了司法執(zhí)法公正。

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