要點提讀

◎行政公益訴訟訴前程序適度司法化是訴前程序雙重屬性的基本要求，也是實現訴前程序價值功能的必然選擇，更是突破訴前程序實踐困境的現實需要。

◎吸納公眾參與訴前程序是檢察機關主動引入外部監督的最有效的方式，既符合司法民主和司法公開的要求，也符合公益訴訟協同、督促之訴的獨特屬性。

行政公益訴訟制度是公益訴訟檢察制度的核心，而絕大多數行政公益訴訟案件為訴前程序案件，這在一定程度上表明訴前程序決定了行政公益訴訟檢察制度的發展。然而，當前行政公益訴訟訴前程序缺少司法化要素，檢察機關的實質處斷權面臨制約不足的風險，不利于訴前程序獨特價值功能的發揮。

行政公益訴訟訴前程序適度司法化，指公益訴訟訴前程序應具備公開透明、多方參與、親歷等司法一般特征，以及主動、協同、非終結等區別于傳統司法的公益訴訟特殊屬性，同時對于訴前程序中檢察機關的實質處斷權予以制約，防止檢察權逾越界限。適度司法化是訴前程序雙重屬性的基本要求，也是實現訴前程序價值功能的必然選擇，更是突破訴前程序實踐困境的現實需要。

訴前程序的儀式化表達

司法在現實生活中的重要地位以及功能發揮，需要安排具有標榜意義的儀式進行烘托，因此對訴前程序進行適度的儀式化表達必不可少。儀式化表達主要包括行政公益訴訟檢察建議等文書制作的儀式化和文書送達的儀式化。通過司法儀式的集中表達，既有利于彰顯檢察權的權威性，又有利于對訴前程序中檢察機關的實質處斷權予以制約。

文書制作儀式化，指行政公益訴訟檢察建議等法律文書在形式上的嚴肅性、正式性。行政公益訴訟檢察建議的制作主體應統一是檢察院而非檢察院內設機構，文書格式嚴格遵循法律文書規范，采用正式法律文書封皮等。文書送達儀式化，指采用公開宣告送達等方式，改變行政公益訴訟檢察建議等法律文書“文來文往”的單方制發模式，通過明確訴前程序法律文書宣告送達的適用范圍、參加人員、場所、程序等規范，與行政機關、公益受損方、第三方面對面，提升訴前程序的公開透明性和親歷性。

訴前程序的規范化再造

行政公益訴訟訴前程序的規范化再造，具體包括提升檢察建議質量、保障行政機關異議權以及主動接受內部監督。

一是提升檢察建議質量。制發檢察建議是檢察機關的法律監督行為，應以事實為依據，以法律為準繩，符合法治理性要求。一方面，事實認定精準化。檢察機關應在全面調查核實的基礎上，列明公益受損、行政機關違法以及二者之間存在關聯關系的證據。另一方面，法律適用精準化。行政公益訴訟檢察建議的法律依據就是通常所說的“以法律為準繩”，即檢察機關判斷案件的法律規范，包括正式法律淵源和非正式法律淵源。總之，行政公益訴訟檢察建議的內容應符合檢察機關的法律監督職能定位，從法律層面建議行政機關履行監管職責，建議內容應屬于實施法律規范的范疇，而非泛化的不具有法律屬性的一般管理內容。

二是保障行政機關的異議權。訴前程序的督促、協同之訴的特征，容易造成檢察機關對法律正當程序的忽視。相較于2009年《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，2023年《人民檢察院檢察建議工作規定》專門增加了被建議單位異議的條款，但實踐中檢察機關主動告知行政機關異議權不多。賦予行政機關對公益訴訟檢察建議提出異議的權利，有利于檢察機關客觀中立進行判斷，提升訴前程序的公正性。因此，檢察建議應列明被建議行政機關具有提出異議的權利以及提出異議的方式和期限。檢察機關收到行政機關異議后，應當及時進行復核，聽取行政機關意見，經檢察長或檢察委員會討論后作出決定，送達行政機關并書面告知行政機關理由。

三是完善內部監督管理機制。檢察機關的一體化運行優勢有利于實現行政公益訴訟訴前程序的內部監督制約，當前的重點是強化對檢察建議和磋商的管理和規范。一方面，要細化訴前檢察建議報送上級檢察機關備案、上級檢察機關依職權修改或者撤回檢察建議、檢察建議落實效果評估標準以及結案規范等工作機制。特別是上級檢察機關依職權修改或者撤回檢察建議，本質是對行政公益訴訟訴前程序中檢察機關實質處斷權的一種限制。另一方面，磋商已正式寫入《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，未來檢察機關可能會大量運用磋商方式辦理訴前程序案件。應盡快對磋商進行法定化規范，避免出現檢察權濫用的風險。

訴前程序的社會化運行

公民參與司法，對司法公正、司法民主、司法公信力以及司法能力提升均具有促進作用。一直以來，檢察機關都面對既當“運動員”又當“裁判員”的質疑。檢察權作為一種國家公權力，并非對權力擴張和權力濫用天然免疫。相較于自我監督，引入外部監督更有利于檢察機關消除外部對其“誰來監督監督者”的質疑，而吸納公眾參與訴前程序是檢察機關主動引入外部監督的最有效的方式，既符合司法民主和司法公開的要求，也符合公益訴訟協同、督促之訴的獨特屬性。

其一，對突出的公益受損問題是否通過訴前程序解決，聽取公眾意見，進行民主決策。對公益訴訟檢察語境中“公共利益”范圍的界定，應恪守法定主義，但在缺乏法律規定的情形下，檢察機關不應以缺乏依據為由拒絕受理群眾反映強烈的公益受損問題。但是，也不能片面依靠立法來克服這種現實局限。國家利益和社會公共利益的享有主體本質上是社會大眾，檢察機關更應秉持能動司法理念，借助公眾參與提升檢察機關通過訴前程序介入的正當性。

其二，探索行政公益訴訟檢察建議公開化。以公開為原則、不公開為例外，是司法公開的應有之義。最高人民檢察院《檢務公開工作細則》規定，對涉及公共利益的，檢察機關應主動向社會公開。因此，訴前程序全過程一般應向社會公眾公開，允許新聞媒體公開報道。公開內容主要包括訴前檢察建議形成過程以及建議理由、依據和結果，訴前檢察建議公開可以使社會公眾全面了解其制發過程和依據等，從而對訴前程序進行外部制約和監督。

其三，在訴前程序引入公開聽證。檢察機關通過公開聽證聽取行政機關、違法行為人、人民監督員和專家等多方主體意見，有利于全面、客觀、準確了解案件事實，有利于訴前程序的針對性和實效性。公開聽證使檢察機關作為中立者進行裁決，削弱了檢察機關履行實質處斷權的單方、書面和行政化色彩，符合司法權運行的公開性、親歷性、多方參與等特征，有利于提升訴前程序的科學化和公信力。

其四，完善行政公益訴訟檢察建議落實效果第三方評估機制。對行政公益訴訟檢察建議落實過程和結果，檢察機關通過專家論證、人大代表參與、媒體監督等方式聽取第三方意見，據此決定后續是否提起訴訟或者作出終結審查決定，有利于提升對訴前程序實效的監督。

其五，完善公益訴訟技術支持體系。公益訴訟的線索排查、調查取證、效果評估等環節對技術要求較高，僅依靠檢察機關無法高效完成辦案過程。檢察機關應借助專業人士，推動公益訴訟與技術深度融合，提升其專業、科學水平，防止單方作出決斷，避免對檢察機關“外行監督內行”的質疑。