【裁判要旨】

《國家賠償法》第三十九條規定：“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自其知道或者應當知道國家機關及其工作人員行使職權時的行為侵犯其人身權、財產權之日起計算，但被羈押等限制人身自由期間不計算在內。在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出賠償請求的，適用行政復議法、行政訴訟法有關時效的規定。賠償請求人在賠償請求時效的最后六個月內，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權的，時效中止。從中止時效的原因消除之日起，賠償請求時效期間繼續計算。”行政機關作出收回國有土地使用權決定后，相對人申請行政復議。行政復議期間，行政機關自行撤銷了收回國有土地使用權決定。該撤銷行為應屬于《行政訴訟法》第七十四條第二款第二項規定的“被告改變原違法行政行為”的自我糾錯行為。因行政機關將案涉土地使用權轉讓給他人并向他人頒發土地證，相對人提起行政復議申請，請求撤銷土地證，后該土地證被復議維持。相對人對該復議決定不服，提起行政訴訟。人民法院作出行政判決，確認行政機關頒發土地證的行為違法。相對人根據行政判決內容，向行政機關申請國家賠償，符合法律規定的申請期限。行政機關作出賠償決定后，相對人不服，于三個月內提起訴訟，并未超過法定起訴期限。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）最高法行賠再8號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）貴港口岸新海洋機械設備貿易公司

再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西貴港市石塘有限責任公司

上述兩位再審申請人共同委托訴訟代理人趙修旺，廣西頌誠律師事務所律師。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區貴港市人民政府

再審申請人貴港口岸新海洋機械設備貿易公司(以下簡稱新海洋公司)、廣西貴港市石塘有限責任公司(以下簡稱石塘公司)因訴被申請人廣西壯族自治區貴港市人民政府(以下簡稱貴港市政府)行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院(2023)桂行賠終20號行政裁定，向本院申請再審。本院于2023年11月24日作出（2023）最高法行賠申238號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。

新海洋公司、石塘公司一審訴訟請求為：判決貴港市政府賠償國有土地使用權23.55畝。在一審訴訟過程中，新海洋公司、石塘公司變更訴訟請求為：1.確認貴港市政府收回案涉23.55畝土地使用權的具體行政行為違法；2.判令貴港市政府恢復案涉土地使用權原狀，如果無法恢復原狀，請求按現行市場評估價（每畝800萬元）18840萬元給予賠償；3.撤銷貴港市政府貴政賠字（2023）1號不予賠償決定書。

廣西壯族自治區貴港市中級人民法院一審查明，石塘公司因不按照規定年檢，于1997年12月12日被貴港市工商行政管理局吊銷營業執照。新海洋公司因公司及其分支機構違法行為,于2000年12月28日被貴港市工商行政管理局吊銷營業執照。根據新海洋公司、石塘公司自述，該兩公司于1995年11月30日與廣西國營西江農場（以下簡稱西江農場）達成協議,由其出資70.65萬元購買西江農場位于廣西××自治區貴港市××公路北面一塊土地的使用權，并取得了貴國用（1996）字第7336號國有土地使用權證（以下簡稱7336號土地證），該土地位于廣西壯族自治區貴港市貴城鎮白溝井，地號55，東與西江農場田地相鄰，自墻為界，南與南梧公路相接，自墻為界，西與附城六八村相鄰，自墻為界，北與附城六八村田地相鄰，自墻為界，用途為辦公、住宅，用地面積15700.08平方米（23.55畝）。

2003年8月13日，貴港市政府作出貴政處〔2003〕14號《貴港市人民政府關于收回國有土地使用權的決定》(以下簡稱14號收回土地決定)，決定收回西江農場轉讓給新海洋公司、石塘公司的前述23.55畝土地的國有土地使用權。新海洋公司、石塘公司不服，向廣西壯族自治區人民政府(以下簡稱廣西自治區政府)申請行政復議。在廣西自治區政府復議過程中，貴港市政府于2004年7月22日作出貴政處［2004]4號《關于撤銷貴政處〔2003〕14號文的決定》，撤銷14號收回土地決定。

為實施廣西自治區政府的征地批復，2003年3月13日，貴港市政府發布征地公告。2003年8月26日，貴港市國土資源局與廣西農墾集團有限責任公司簽訂《劃撥國有土地協議書》，雙方同意劃撥使用廣西農墾集團有限責任公司下屬企業西江農場42.523畝土地，其中包括案涉23.55畝土地。2003年9月12日，貴港市國土資源局與貴港市中大發展有限公司(以下簡稱中大公司)簽訂《國有土地使用權掛牌出讓成交確認書》，確認中大公司競得上述土地使用權。同年11月7日，貴港市政府給中大公司頒發貴國用（2003）第2762號國有土地使用權證(以下簡稱2762號土地證)。2004年2月25日，2762號土地證被注銷。

一審另查明，經一審法院調查發現，新海洋公司、石塘公司在貴港市貴城鎮白溝井還有宗地一塊，國有土地使用權證證號為貴國用（1996）第00108號(以下簡稱00108號土地證)，宗地位于貴城鎮白溝井，地號23，東與西江農場田地相鄰為界，南與南梧公路路基相鄰為界，西與附城六八村相鄰為界，北與附城六八村相鄰為界，用途為廠房，用地面積15700.28平方米。

廣西壯族自治區貴港市中級人民法院（2023）桂08行賠初5號行政裁定認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起行政訴訟，要有具體的訴訟請求和事實根據，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款還規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供符合起訴條件的相應的證據材料。本案中，新海洋公司、石塘公司提起行政訴訟，請求確認貴港市政府收回7336號土地證項下23.55畝土地的行政行為違法及進行行政賠償。新海洋公司、石塘公司陳述其于1995年與西江農場達成協議，并出資70.65萬元購買西江農場位于南梧××北面一塊面積為15700.28平方米土地的使用權，然而，從新海洋公司、石塘公司提供的證據及一審法院調取的證據來看，該兩公司在西江××××公路北面持有兩塊土地的國有土地使用權證，這與新海洋公司、石塘公司購得一塊土地的自述存在矛盾，而且兩個土地證座落、四至基本一致，地號不同，面積也僅相差0.2平方米。新海洋公司、石塘公司對此未能在指定期限內向法院提供證據初步證明其對案涉地塊享有相應的合法權益，因此，新海洋公司、石塘公司以貴港市政府占用案涉地塊侵害其合法權益為由提起本案行政訴訟，缺乏基本的事實。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第一項的規定，裁定駁回新海洋公司、石塘公司的起訴。新海洋公司、石塘公司不服一審裁定，提起上訴。

廣西壯族自治區高級人民法院二審查明，除“新海洋公司、石塘公司在貴城鎮白溝井還有宗地一塊”的相關事實外，確認一審法院查明的其他事實。

二審另查明，新海洋公司、石塘公司于2023年12月3日起訴請求確認貴港市政府頒發給中大公司的2762號土地證違法并返還違法出讓的23.55畝土地使用權。2023年7月28日，廣西壯族自治區貴港市中級人民法院作出(2023)貴行初字第3號行政判決（以下稱案涉3號行政判決），確認以下事實：1996年4月13日新海洋公司、石塘公司取得7336號土地證，該證宗地原屬于西江農場管理使用。2004年2月25日中大公司將2762號土地證宗地使用權分割轉給230多戶人使用，并分別辦理了土地使用權證，同時注銷2762號土地證。該判決認為，“貴港市政府頒發2762號土地證存在與7336號土地證宗地部分重疊情況，部分土地權屬來源不清，違反法定程序，依法應予撤銷。但因2762號土地證已被注銷，屬于不具有可撤銷內容的情形，因此，應當確認貴港市政府頒發2762號土地證行為違法。2762號土地證宗地國有土地使用權是中大公司經過掛牌出讓取得，經投資建設后已將宗地分割轉讓給其他人并已辦理國有土地使用權變更登記，已具備不能執行回轉的條件，因此關于返還案涉土地的請求不予支持。對折價賠償的訴訟請求，因證據不足，本案無法查明損失情況，本案不宜處理。”該判決確認2762號土地證頒證行為違法，駁回新海洋公司、石塘公司的其他訴訟請求。該判決于2023年7月3日送達各方當事人，已發生法律效力。

2023年12月底，新海洋公司、石塘公司以貴港市政府作出14號收回土地決定并出讓案涉土地給中大公司，頒發2762號土地證的行為違法為由，向貴港市政府提起行政賠償申請，請求賠償23.55畝土地使用權。2023年2月28日貴港市政府作出貴政賠字(2023)1號不予賠償決定，以新海洋公司、石塘公司未提交證據證實貴港市政府行政行為致其損失為由，不予賠償。2023年4月27日，新海洋公司、石塘公司提起本案訴訟。

一審法院依職權收集到的00108號土地證填發時間為1996年4月8日，“發證機關”處加蓋貴港市政府公章。

廣西壯族自治區高級人民法院(2023)桂行賠終20號行政裁定認為，新海洋公司、石塘公司以貴港市政府違法收回案涉土地并出讓給中大公司，侵害其合法土地使用權為由提起本案訴訟，請求確認收回土地行為違法并判決貴港市政府返還案涉土地或賠償損失，則本案被訴行政行為系貴港市政府收回土地使用權的行為。

公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當符合《中華人民共和國行政訴訟法》規定的起訴條件。《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條規定，賠償請求人在提起行政訴訟時一并提出賠償請求的，適用行政訴訟法有關時效的規定。本案中，新海洋公司、石塘公司以貴港市政府于2003年8月13日作出的14號收回土地決定違法為由，向廣西自治區政府申請復議。在廣西自治區政府復議過程中，貴港市政府于2004年7月22日作出撤銷14號收回土地決定。據此，可以認定新海洋公司、石塘公司最遲于2004年7月22日知道案涉收回土地行為。根據當時有效施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款“行政機關作出行政行為時未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”的規定，本案起訴期限為2年，新海洋公司、石塘公司提起本案訴訟已超過上述規定的2年起訴期限，且其并無證據證實具有《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規定的因不可抗力或非自身原因耽誤起訴可以扣除起訴期限的情形，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第二項的規定，應當裁定駁回新海洋公司、石塘公司的起訴。相應地，該兩公司基于收回土地行為違法確認之訴提出的行政賠償之訴，亦失去受理基礎，不符合受理條件。至于新海洋公司、石塘公司關于貴港市政府將案涉土地違法出讓給中大公司，應承擔賠償責任的主張，屬基于另一個法律關系提出的賠償之訴，本案不予合并審查。綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定,裁定駁回上訴,維持原裁定。

新海洋公司、石塘公司申請再審稱：案涉3號行政判決認定貴港市政府的行為違法，新海洋公司、石塘公司因此請求貴港市政府進行國家賠償，符合法律規定。二審法院認定新海洋公司、石塘公司的起訴超過起訴期限，存在錯誤。請求：1.撤銷一、二審裁定，裁定提審本案或者指令其他高級人民法院審理本案；2.判令貴港市政府賠償新海洋公司、石塘公司23.55畝國有土地使用權同等價值土地或按照市場價值賠償1.884億元。

本院經審理查明的事實與原審認定的事實一致，本院予以確認。

根據已發生法律效力的案涉3號行政判決，本院另查明：2004年8月12日，新海洋公司、石塘公司不服貴港市政府頒發2762號土地證的行政行為，提出行政復議申請，請求撤銷2762號土地證。廣西自治區政府于2004年8月受理該復議申請并于2023年11月6日作出〔2023〕180號《行政復議決定書》，決定維持2762號土地證。

本院認為，本案爭議焦點是新海洋公司、石塘公司申請國家賠償及提起本案訴訟是否超過法律規定的期限。

《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條規定：“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自其知道或者應當知道國家機關及其工作人員行使職權時的行為侵犯其人身權、財產權之日起計算，但被羈押等限制人身自由期間不計算在內。在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出賠償請求的，適用行政復議法、行政訴訟法有關時效的規定。賠償請求人在賠償請求時效的最后六個月內，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權的，時效中止。從中止時效的原因消除之日起，賠償請求時效期間繼續計算。”經原審查明，2003年8月13日貴港市政府作出14號收回土地決定，收回新海洋公司、石塘公司名下的案涉國有土地使用權。新海洋公司、石塘公司對該行政決定不服向廣西自治區政府申請行政復議。在廣西自治區政府行政復議期間，貴港市政府于2004年7月22日作出書面決定，自行撤銷了14號收回土地決定，該撤銷行為應屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第二項規定的“被告改變原違法行政行為”的自我糾錯行為。因貴港市政府將案涉土地使用權轉讓給他人，并于2003年11月7日向他人頒發2762號土地證，新海洋公司、石塘公司又于2004年8月12日向廣西自治區政府提起行政復議申請，請求撤銷2762號土地證。2023年11月6日，廣西自治區政府作出〔2023〕180號行政復議決定書，決定維持2762號土地證。新海洋公司、石塘公司對該復議決定不服，于2023年12月3日提起行政訴訟。廣西壯族自治區貴港市中級人民法院受理后，于2023年6月30日作出案涉3號行政判決，確認貴港市政府頒發2762號土地證的行為違法，并于2023年7月3日送達各方當事人。該行政判決認定“2762號土地證宗地國有土地使用權是第三人經過掛牌出讓取得，經第三人投資建設后已經將該宗地分割轉讓給其他人并已辦理國有土地使用權變更登記，已具備不能執行回轉的條件”“對原告（新海洋公司、石塘公司）請求判令被告（貴港市政府）折價賠償的訴訟請求，因證據不足，在本案中無法查明損失情況，故在本案中不宜處理”。至此，貴港市政府對新海洋公司、石塘公司名下案涉國有土地使用權產生影響的上述兩項行政行為均被確認為違法。新海洋公司、石塘公司于2023年7月3日知曉案涉3號行政判決的內容，于2023年12月7日向貴港市政府申請國家賠償，符合法律規定的申請期限。

《中華人民共和國國家賠償法》第十四條第二款規定：“賠償請求人對賠償的方式、項目、數額有異議的，或者賠償義務機關作出不予賠償決定的，賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起三個月內，向人民法院提起訴訟。”經原審查明,貴港市政府作出不予賠償決定的時間為2023年2月28日,并明確告知了新海洋公司、石塘公司可于2023年2月28日起三個月內依法向人民法院提起訴訟。因此，新海洋公司、石塘公司于2023年4月27日向一審法院提起本案訴訟，并未超過法定起訴期限。

此外，一審法院以新海洋公司、石塘公司持有兩份國有土地使用權證，且未能提供證據初步證明其對案涉地塊享有相應的合法權益為由駁回新海洋公司、石塘公司的起訴。本院認為，根據《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款“賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出”及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第二款“當事人單獨或者一并提起行政賠償訴訟的，應當有具體的賠償事項以及數額”的規定，本案系新海洋公司、石塘公司提起行政賠償之訴，人民法院應當對新海洋公司、石塘公司是否曾向賠償義務機關提出過賠償請求，其訴訟請求是否具體明確進行審查。一審法院根據其調取的證據認為新海洋公司、石塘公司在西江××××公路北面持有兩塊宗地的國有土地使用權證，但新海洋公司、石塘公司擁有幾宗國有土地的使用權證或案涉土地是否存在“一地兩證”的情況，并不影響人民法院受理本案，一審法院以新海洋公司、石塘公司的起訴缺乏基本事實依據為由裁定駁回兩公司的起訴，存在錯誤，應予糾正。

綜上所述，一審裁定以新海洋公司、石塘公司的起訴缺乏基本事實依據為由駁回起訴，二審裁定以新海洋公司、石塘公司的起訴超過法定期限為由駁回上訴，維持一審裁定，均適用法律錯誤，應當予以糾正。依照《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款、第十四條第二款、第三十九條，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第二款、第一百二十三條第三項規定，裁定如下：

一、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院(2023)桂行賠終20號行政裁定；

二、撤銷廣西壯族自治區貴港市中級人民法院(2023)桂08行賠初5號行政裁定；

三、指令廣西壯族自治區貴港市中級人民法院審理本案。

二〇二〇年十二月二十五日