裁判要旨

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。在無證據(jù)證明原蕪湖市招標(biāo)采購交易中心管委會辦公室向北京城建公司送達(dá)了涉案行政處罰決定書的情況下，應(yīng)視為該行政處罰決定未生效。對未發(fā)生法律效力的行政行為，如設(shè)定最長復(fù)議期限或起訴期限，超過該最長期限行政行為即具有了拘束力、執(zhí)行力，對相當(dāng)人極為不公平，蕪湖市人民政府的該答辯理由亦不能成立。

裁判文書

安徽省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2023）皖行終964號

上訴人（一審原告）北京城建建設(shè)工程有限公司，住所地北京市海淀區(qū)學(xué)清路38號B座611室，統(tǒng)一社會信用代碼91110108101905626T。

法定代表人苗林慶，該公司董事長。

委托代理人盧毅，北京市盈科律師事務(wù)所律師。

被上訴人（一審被告）蕪湖市人民政府，住所地安徽省蕪湖市政通路66號，統(tǒng)一社會信用代碼11340200003010829G。

法定代表人賀懋燮，該市市長。

委托代理人石晶晶，該市司法局工作人員。

委托代理人陳凱，安徽瀛國倫律師事務(wù)所律師。

上訴人北京城建建設(shè)工程有限公司（簡稱北京城建公司）因訴蕪湖市人民政府行政復(fù)議決定一案，不服安徽省蕪湖市中級人民法院（2023）皖02行初10號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2023年9月5日公開開庭審理了本案。上訴人北京城建公司的委托代理人盧毅，被上訴人蕪湖市人民政府的委托代理人石晶晶、陳凱到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院認(rèn)為，本案爭議焦點為：北京城建公司提起行政復(fù)議是否符合法律規(guī)定；蕪湖市人民政府作出的駁回行政復(fù)議申請決定依法是否應(yīng)當(dāng)撤銷。

一、蕪湖市公管局非適格的行政復(fù)議被申請人

根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法實施條例》第四條第二款規(guī)定，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，對招投標(biāo)活動實施監(jiān)督，依法查處招投標(biāo)活動中的違法行為。縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。就本案而言，涉案行政處罰決定系原蕪湖市招標(biāo)采購中心管委會辦公室作出，該辦公室是蕪湖市人民政府組建成立的招投標(biāo)管理機構(gòu)，其行使招投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)系基于蕪湖市人民政府對其所屬部門的職責(zé)分工。此后該辦公室被撤銷，蕪湖市人民政府成立蕪湖市公管局，并明確有關(guān)建設(shè)工程招投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)由原蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會（現(xiàn)改為蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）繼續(xù)承擔(dān)。蕪湖市人民政府有關(guān)因蕪湖市招標(biāo)采購中心管委會辦公室依法被撤銷，繼續(xù)行使其職權(quán)的為蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，故本案適格被申請人應(yīng)為原蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會的觀點符合上述法律規(guī)定。

二、北京城建公司申請行政復(fù)議明顯超過合理期限

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條第一款、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第（四）項規(guī)定，申請行政復(fù)議應(yīng)在法定申請期限內(nèi)提出。同時，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。”由此可知，當(dāng)事人申請行政復(fù)議一般應(yīng)當(dāng)自知道行政行為內(nèi)容之日起六十日內(nèi)提出。如行政機關(guān)作出行政行為時，未依法送達(dá)行政相對人，依法可以視為該相對人不知道該行政行為內(nèi)容。本案中，蕪湖市人民政府并無證據(jù)證明涉案《行政處罰決定書》已送達(dá)給北京城建公司，也未能提供證據(jù)足以證明該公司知曉受到該行政處罰的事實，故可以認(rèn)定北京城建公司在一定期限內(nèi)對該行政處罰不知情。如復(fù)議申請期限按一般規(guī)定的六十日計，對相對人必將有失公正，但據(jù)此認(rèn)定該期限一直延續(xù)至行政復(fù)議申請之日亦法無明文，難免不當(dāng)。針對上述情況，為督促當(dāng)事人積極履行救濟權(quán)利，維護行政管理秩序的穩(wěn)定，就復(fù)議申請的合理期限宜作必要限縮。主要理由如下：第一，被申請復(fù)議的行政行為已過最長起訴期限。涉案《行政處罰決定書》于2011年12月30日作出，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款的規(guī)定，北京城建公司若對該行政處罰決定提起行政訴訟，最長起訴期限為五年，即應(yīng)自該行政行為作出之日起五年內(nèi)提起行政訴訟，超過期限起訴依法應(yīng)予駁回。而北京城建公司2023年9月19日對該行政行為申請行政復(fù)議之時，明顯超過上述最長起訴期限，行政訴訟已不可為。此時，若不考慮前述法定情形，認(rèn)定北京城建公司尚處在行政復(fù)議申請期限內(nèi)，復(fù)議中勢必需對該行政處罰行為加以審查，明顯有悖于上述行政訴訟法有關(guān)最長起訴期限的規(guī)定。第二，與行政復(fù)議相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定明確。行政訴訟法與行政復(fù)議法密切關(guān)聯(lián)。關(guān)于申請行政復(fù)議的最長期限，行政復(fù)議法律法規(guī)雖無明文規(guī)定，但從立法價值取向上，與行政復(fù)議相關(guān)的行政訴訟法及有關(guān)司法解釋已有明確規(guī)定，具有一定的可采性。如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款規(guī)定：“原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受案范圍等受理條件，復(fù)議機關(guān)作出維持決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定一并駁回對原行政行為和復(fù)議決定的起訴。”由此可知，本案中北京城建公司對涉案行政處罰決定因超過起訴期限而起訴不能，如對其復(fù)議申請期限不加限縮，當(dāng)事人必然迂回選擇行政復(fù)議程序以達(dá)到對行政處罰行為進行實質(zhì)審查的目的，有悖于法理，必將損害到法律適用的統(tǒng)一性。第三，訴爭行政行為對當(dāng)事人合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響。綜合審理情況，涉案行政處罰決定涉及北京城建公司合法權(quán)益的共有三項內(nèi)容。其中前兩項僅涉及其招投標(biāo)準(zhǔn)入資格，且已過禁止期，對北京城建公司合法權(quán)益不再產(chǎn)生約束力，沒有證據(jù)證明目前尚存可訴的利益；與其權(quán)益相關(guān)的處罰決定第三項內(nèi)容，即“建議蕪湖市政府采購代理處按招標(biāo)文件等規(guī)定沒收你（北京城建）公司的投標(biāo)保證金及誠信保證金”，亦僅屬建議行為，但該建議本身并不對該公司的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響。北京城建公司爭議和訴請返還被沒收的1080萬元保證金，系蕪湖市政府招標(biāo)采購代理處所為，顯屬其他主體實施不同的行政行為，與本案分屬不同的法律關(guān)系，不可歸責(zé)于原蕪湖市招標(biāo)采購交易中心管委會辦公室。換言之，北京城建公司復(fù)議請求撤銷涉案處罰決定從根本上難以達(dá)到其返還被蕪湖市政府招標(biāo)采購代理處沒收的1080萬元保證金之目的；其不服該沒收行為而提起行政復(fù)議，應(yīng)以此沒收行為為標(biāo)的，而非涉案行政處罰行為。

此外，涉案被沒收的保證金達(dá)1080萬元，數(shù)額巨大，北京城建公司歷經(jīng)近十年均疏于管理，不知所歸，難言合理。故北京城建公司主張其單位對該保證金被沒收不知情，自2023年8月1日方得知涉案行政處罰決定的理由難以成立，應(yīng)不予認(rèn)可。

綜上所述，本案北京城建公司申請行政復(fù)議的合理期限最長宜認(rèn)定為自行政處罰決定作出之日起不超過五年，其申請行政復(fù)議顯已超過復(fù)議申請期限，不符合行政復(fù)議的受理條件，理應(yīng)予以駁回。蕪湖市人民政府受理涉案行政復(fù)議申請后，以該行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議法和《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》規(guī)定的受理條件為由，依據(jù)前述條例第四十八條第一款第（二）項的規(guī)定，作出駁回行政復(fù)議申請決定并無不當(dāng)，該院予以認(rèn)可。北京城建公司訴請撤銷蕪市行復(fù)字〔2023〕107號駁回行政復(fù)議申請決定的理由不能成立，該院不予支持。其有關(guān)涉案行政處罰決定程序違法、沒有事實和法律依據(jù)的主張，不屬于本案審理范圍，不作認(rèn)定。北京城建公司若對有關(guān)沒收保證金行為不服，可依法另行主張。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回北京城建公司的訴訟請求。

北京城建公司上訴稱，1、一審裁定認(rèn)定申請行政復(fù)議的合理期限為自行政處罰決定作出之日起不超過五年沒有法律依據(jù)。2、雖然被訴行政處罰決定是建議蕪湖市政府采購代理處按招標(biāo)文件等規(guī)定沒收其招標(biāo)保證金及誠信保證金，但蕪湖市政府招標(biāo)采購代理處將其交付的招標(biāo)保證金和誠信保證金沒收的依據(jù)是該處罰決定。如果該處罰決定不依法撤銷，其合法權(quán)益無法得到有效保障。請求撤銷一審判決，依法改判蕪湖市人民政府對行政復(fù)議案件繼續(xù)進行實體審理。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定申請期限超過六十日的除外。”根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十五條第二款規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為，依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達(dá)法律文書而未送達(dá)的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。本案中，雖然涉案行政處罰決定作出時間為2011年12月30日，但現(xiàn)有證據(jù)無法證明該行政處罰決定已送達(dá)給北京城建公司，依據(jù)前述規(guī)定，應(yīng)視為北京城建公司不知道該行政處罰決定。蕪湖市人民政府答辯稱北京城建公司于2023年即已實際知曉行政處罰決定的內(nèi)容，但未能提供證據(jù)予以佐證，該答辯理由不能成立。蕪湖市人民政府又稱北京城建公司申請復(fù)議超過五年期限。對此，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。在無證據(jù)證明原蕪湖市招標(biāo)采購交易中心管委會辦公室向北京城建公司送達(dá)了涉案行政處罰決定書的情況下，應(yīng)視為該行政處罰決定未生效。對未發(fā)生法律效力的行政行為，如設(shè)定最長復(fù)議期限或起訴期限，超過該最長期限行政行為即具有了拘束力、執(zhí)行力，對相當(dāng)人極為不公平，蕪湖市人民政府的該答辯理由亦不能成立。北京城建公司主張其于2023年8月1日調(diào)取材料時才知曉該行政處罰決定，故該公司于同年9月19日向蕪湖市人民政府申請行政復(fù)議未超過六十日的復(fù)議申請期限，一審判決認(rèn)為北京城建公司超過復(fù)議申請期限錯誤，本院予以糾正。

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第（一）項規(guī)定，行政復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)有明確的申請人和符合規(guī)定的被申請人。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十五條第一款第（五）項規(guī)定，對被撤銷的行政機關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議。根據(jù)該條規(guī)定，作出具體行政行為的行政機關(guān)被撤銷的，由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)為被申請人。本案中，作出蕪招管罰字〔2011〕8號行政處罰決定的原蕪湖市招標(biāo)采購交易中心管委會辦公室已被撤銷，根據(jù)蕪湖市人民政府二審中提交的蕪湖市機構(gòu)編制委員會蕪編〔2023〕29號《關(guān)于印發(fā)蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會負(fù)有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)建筑市場中違法違規(guī)行為的查處工作和建筑工程招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的職責(zé)，因此原蕪湖市招標(biāo)采購交易中心管委會辦公室的建筑工程招投標(biāo)監(jiān)督管理職責(zé)由蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會承繼。北京城建公司對原蕪湖市招標(biāo)采購交易中心管委會辦公室作出的行政處罰決定不服申請行政復(fù)議，應(yīng)以蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會（現(xiàn)蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）為被申請人。故蕪湖市人民政府作出的被訴駁回行政復(fù)議申請決定認(rèn)為蕪湖公管局為被申請人主體不適格，并無不當(dāng)。

雖然北京城建公司就涉案行政處罰決定向蕪湖市人民政府申請行政復(fù)議，但從其復(fù)議請求及理由來看，其主要是對該處罰決定中的“建議蕪湖市政府采購代理處按招標(biāo)文件等規(guī)定沒收北京城建公司此次交納的投標(biāo)保證金及誠信保證金”不服。對此，該項內(nèi)容僅是建議，不具有強制執(zhí)行力，并未直接為北京城建公司設(shè)定權(quán)利義務(wù)。北京城建公司對行政處罰決定書中的建議內(nèi)容不服申請行政復(fù)議，不屬于行政復(fù)議受理范圍。事實上，蕪湖市政府第一招標(biāo)采購代理處在涉案行政處罰決定作出后，作出了《招投標(biāo)活動保證金收款通知書》并將北京城建公司交納的保證金上繳，因此直接影響北京城建公司權(quán)利義務(wù)的是蕪湖市政府第一招標(biāo)采購代理處的該后續(xù)行為，北京城建公司若對此不服，可依法另行申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

綜上，一審判決駁回訴訟請求并無不當(dāng)，本院予以維持。北京城建公司的部分上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

案件受理費50元，由上訴人北京城建建設(shè)工程有限公司負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長 王玉圣

審判員 宋 鑫

審判員 蔣春暉

二〇一九年九月二十三日

法官助理石音

書記員奚雨杭

來源：行政訴訟案例