從我國現(xiàn)行法規(guī)范出發(fā)，民事公益訴訟本質上歸屬民事訴訟法律制度框架，在民事法律規(guī)定可以提出懲罰性賠償且未否定公益訴訟訴求的情況下，檢察機關亦可在民事公益訴訟中提出懲罰性賠償請求。尤其在中共中央、國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”的頂層設計下，民事公益訴訟懲罰性賠償更具正當性。但是，立足民事公益訴訟制度定位，民事公益訴訟不應與現(xiàn)行私益訴訟、行政處罰及刑事追訴等制度內涵相沖突。特別是，民事公益訴訟懲罰性賠償和行政罰款均具備由公權力機關代表“公共利益”對違法行為人提出懲罰請求或直接予以懲處的意涵，有必要明晰二者的制度構造及關系，注意民事與行政、刑事法律問題銜接，以發(fā)揮各項制度協(xié)同功效。

第一，從制度功能的角度，民事公益訴訟懲罰性賠償和行政罰款均具有懲戒和預防功能。懲罰性損害賠償與填補性損害賠償相對，后者一般是對已經(jīng)遭受的損失的填補，而懲罰性損害賠償是通過讓責任人承擔懲罰性賠償責任，增加其違法成本和精神壓力，防止其再次違法，同時對潛在的違法者予以警示。私益訴訟懲罰性賠償也能起到一定的懲罰與威懾功能，但法律賦予普通消費者懲罰性賠償請求權，主要目的是激勵消費者積極通過訴訟方式維護其自身合法權益，同時實現(xiàn)對公益的間接保護，彌補公權力執(zhí)法的不足。公益訴訟中懲罰性賠償制度追求的首要目標是制止和預防危害食品安全違法行為，以保護不特定人利益的集合亦即公共利益。

與此相對照，行政罰款也是通過制裁違法行為人，強制其向國家繳納一定數(shù)額的金錢，以教育其遵守行政管理秩序，并不再違法，同時也震懾其他潛在的違法行為人。因此，行政罰款與民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ軐嵸|上是一致的。至于民事公益訴訟懲罰性賠償是否還有個別填補損失的功能或稱私益救濟功能，即消費者可否因自身權益受損而就民事公益訴訟懲罰性賠償金主張受償或分配，使受損私益得到救濟。筆者認為，如果堅持公益訴訟的客觀性訴訟特性，以及公法責任不得為私法責任所替代等法理，民事公益訴訟懲罰性賠償不能用作個別填損或轉化為私益救濟。否則，易造成現(xiàn)行法律中民事公益責任與民事私益責任混淆。

第二，從責任要件的角度，行政罰款責任與民事公益訴訟懲罰性賠償責任的構成要件日益趨同。目前，檢察機關提起民事公益訴訟懲罰性賠償主要是準用私益訴訟懲罰性賠償?shù)南嚓P規(guī)定。如食品安全法第148條規(guī)定的懲罰性賠償責任要件是“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品”，包含了客觀要件和主觀要件。對于生產(chǎn)者具有客觀要件“不符合食品安全標準的食品”即滿足條件，而對于經(jīng)營者還增加了“明知”這一主觀要件。

而對于行政罰款的責任要件，雖然行政處罰法并無明文規(guī)定，但整體看來僅是對于處罰行為具有客觀可歸責性的規(guī)定，而沒有主觀過錯性的明確要求，只是在單行法律中個別情況下會增加主觀要件作為行政責任的特別要件。行政處罰法所規(guī)定的責任要件之所以會忽略掉主觀要件或者說采取過錯推定的方法，是因為行政法律所維護的是一般社會秩序，所規(guī)范的是社會中絕大多數(shù)行為。行政行為要比司法行為更為頻繁地實施，不能對行政執(zhí)法機關在主觀過錯上的區(qū)分進行嚴格要求，以保證行政管理的高效性。個別法律規(guī)范補充主觀要件，是為了在一些特殊情況下更好實現(xiàn)過罰相當原則。食品安全法對生產(chǎn)經(jīng)營不符合食品安全標準的食品的行政責任要件并未要求“明知”，該法第142條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營不符合法律、法規(guī)或者食品安全標準的食品、食品添加劑的，依照前款規(guī)定給予處罰”，即經(jīng)營者即便是在主觀無過錯的情況下出售了不符合食品安全標準的食品，也需要承擔行政責任。司法實踐中，存在對食品銷售領域懲罰性賠償“明知”認定的泛化現(xiàn)象，最高法的指導性案例也不再把“明知”作為獨立要件，這就導致其與行政處罰責任要件的趨同。因此，納入檢察機關提起食品安全公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪`法行為，能夠被行政處罰所涵蓋。

第三，從責任后果的角度，民事公益訴訟懲罰性賠償和行政罰款的計算基數(shù)都不是基于損失，而是基于銷售額或貨值，計算標準主要是基數(shù)乘一定倍數(shù)，但錢款最后流向存在分歧。對于懲罰性賠償責任，現(xiàn)行法律明確了基于損失、商品價款或服務費用“三倍”“十倍”等賠償金算法。如消費者權益保護法第55條規(guī)定“經(jīng)營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元”；食品安全法第148條規(guī)定“除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元”。而對于行政罰款責任，消費者權益保護法第56條規(guī)定除其他法律明確規(guī)定外，“處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款，沒有違法所得的，處以五十萬元以下的罰款”；食品安全法第124條規(guī)定“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”。

當前，檢察機關在提起食品安全領域民事公益訴訟中，由于損失難以量化確定，一般參照上述規(guī)定按照銷售金額的三倍或十倍主張懲罰性賠償；而行政罰款一般是按照違法所得或貨值金額的一倍以上二十倍以下計算，沒有違法所得或不滿一定貨值金額的，以法律規(guī)定的數(shù)額為準。二者計算基數(shù)和標準存在一定差別，但都不是基于損失計算，而是基于銷售額或貨值這種市場價，即根據(jù)對市場社會的影響確定計算基數(shù)。對于錢款流向，行政罰款是進入財政賬戶無疑；但各地對民事公益訴訟懲罰性賠償金的處理不盡相同，有的進入財政賬戶，有的由檢察院、法院、市場監(jiān)管部門中的一家或幾家共管，有的進行專戶管理或設立基金用于公益項目。由于當前懲罰性賠償在公益訴訟和私益訴訟中均基于同樣計算基數(shù)和標準，如果允許消費者能從公益訴訟懲罰性賠償金中分配，則應當關注懲罰性賠償金總額能否飽和的問題；如果消費者在公益訴訟外提起私益訴訟主張懲罰性賠償，則應當關注是否過度加重了違法行為人負擔及可能存在的雙“三倍”或雙“十倍”賠償?shù)膯栴}。

第四，關于民事公益訴訟懲罰性賠償、行政罰款與刑事罰金的“同質罰”問題。行政罰款是可以折抵罰金的，而且判處罰金后不再進行罰款的行政處罰。根據(jù)行政處罰法相關規(guī)定：“違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經(jīng)給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金。”《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第12條規(guī)定明確了“已經(jīng)作出罰款行政處罰的，人民法院在判處罰金時依法折抵”；第15條還規(guī)定“對于人民法院已經(jīng)作出生效裁判的案件，依法還應當由食品藥品監(jiān)管部門作出吊銷許可證等行政處罰的，食品藥品監(jiān)管部門可以依據(jù)人民法院生效裁判認定的事實和證據(jù)依法予以行政處罰”。據(jù)此，如果已經(jīng)存在刑事判決，應當堅持同質罰不應再罰的原則，對于罰金與罰款、自由刑與行政拘留等行政和刑事所具有性質相近的處罰種類，不應該再進行同質的行政處罰。而包括民事公益訴訟在內的懲罰性賠償責任目前被歸類為民事責任，不能因刑事責任的承擔而免除。換句話說，當事人被判處罰金之后，檢察機關仍然可以通過民事公益訴訟要求進行懲罰性賠償，但公益訴訟懲罰性賠償金是否可以抵扣罰金，司法實踐存在不同處理。

公益訴訟懲罰性賠償與行政罰款的制度功能具有高度一致性，一方面，二者是相輔相成的關系，行政機關由于執(zhí)法資源有限不能對影響公共利益的食品安全違法等行為進行查處，尤其對于具有主觀過錯的“明知”行為，因無法進行深度調查而缺乏適當規(guī)制，由檢察機關提出懲罰性賠償予以懲處是十分必要的。另一方面，檢察機關提出公益訴訟懲罰性賠償應受到一定限制。首先，公益訴訟懲罰性賠償應當是處于補充地位，作為行政執(zhí)法和刑事司法由于各種原因沒有查處的補充；其次，如果違法行為人已經(jīng)被處以與違法行為危害程度相當?shù)男淌铝P金和行政罰款，不宜再在檢察公益訴訟中提出懲罰性賠償請求，否則有同質罰再罰之嫌。