行政協議未約定違約責任時行政機關違約責任承擔

一、案情摘要

加區政府與齊某簽訂回遷安置協議后，未在約定的期限內履行安置義務。齊其不服提起本案訴訟，請求加區政府承擔未在約定期限內履行義務給其造成的損失。一、二審法院均認為，加區政府未依約履行涉案房屋安置協議，齊某要求履行協議的訴訟請求應予支持。但該協議是回遷安置，屬非金錢債務的履行，對逾期履行又未約定違約責任，故對齊某要求支付利息和滯納金的訴訟請求不予支持。齊其不服，申訴至第二巡回法庭。

二、法律問題

行政協議未約定逾期履行的違約責任，而政府機關未按期履行協議的情形下，行政機關是否應承擔違約責任？

三、不同觀點

甲說：行政協議違約責任約定說

行政協議中未對逾期履行的違約責任進行約定，且約定的房屋回遷安置屬非金錢債務的履行，無法將非金錢債務的履行轉化為金錢債務的履行，故應判決限期行政機關繼續履行房屋回遷安置義務，逾期履行的違約責任未約定則不承擔。

乙說：行政協議違約責任當然說

行政機關與相對人簽訂行政協議后，應當遵循誠信原則按照協議約定全面履行義務，未按照約定的期限履行義務的，即構成違約，應當承擔違約責任，未約定違約責任并不能成為行政機關不承擔違約責任的理由。

四、法官會議意見

采乙說

行政機關與相對人簽訂行政協議后，應當遵循誠信原則按照協議約定全面履行義務，未按照約定期限履行義務的，即構成違約，應當承擔違約責任，行政協議中未約定違約責任并不能成為行政機關不承擔違約責任的理由。

五、意見闡釋

《行政訴訟法》第73條第1款規定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議的，人民法院判決被告承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失責任。”該條文借鑒了原《合同法》第107條的規定，明確了行政協議案件的違約責任。過去的行政訴訟司法實踐中，撤銷訴訟處于絕對中心地位，行政法官已經習慣以單方行政行為作為唯一審查對象進行合法性審查，而撤銷訴訟附帶的給付訴訟，多為侵權之債，正因為如此，過去行政訴訟法中將行政賠償稱為“行政侵權賠償”。隨著經濟社會發展，行政管理的手段多樣化，從原來的單方高權行政行為逐漸向雙方合意的行政協議轉變，而行政協議糾紛大多是關系之訴，不同于傳統的單方行政行為之訴，由行政協議糾紛引發的給付訴訟，主要為違約之債。如何理解行政協議中的違約之債，在審判實踐中引發諸多爭議。本文將對行政協議違約責任的賠償標準、確認規則、歸責規則和違約之訴的舉證規則等若干方面問題展開闡述。

1.行政協議訴訟中違約責任的確認規則。

《行政協議司法解釋》第19條規定，被告未依法履行、未按照約定履行行政協議，人民法院可以依據《行政訴訟法》第78條的規定，結合原告訴訟請求，判決被告繼續履行，并明確繼續履行的具體內容；被告無法履行或者繼續履行無實際意義的，人民法院可以判決被告采取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款數予以賠償的，人民法院應予支持。該條文對行政協議案件的違約責任進行了明確。

（1）違約責任的賠償標準

司法實踐中，關于行政協議案件的違約責任賠償標準存在較大爭議。主要有四種觀點：第一種觀點認為，被告承擔違約責任的方式和標準，應當根據行政協議的約定確定，無約定的應當參照《國家賠償法》的規定。第二種觀點認為，被告承擔違約責任的方式和標準，應當根據協議約定確定，無約定的應當參照民事法律規范的相關規定。第三種觀點認為，應當區分補償和賠償的情形分別處理。賠償和補償屬于兩種不同的責任承擔方式，對于賠償，標準應當依據《國家賠償法》的規定確定；對于補償，行政協議有約定的按照約定，沒有約定的按照實際損失由法院確定。實際損失限定于直接損失，不計算可得利益。第四種觀點認為，被告承擔違約責任的方式和標準，對因公共利益的需要違反協議約定的，應當參照《國家賠償法》的規定；對其他違反協議約定的情形。應當根據行政協議的約定確定，沒有約定的參照《國家賠償法》的規定。

一般認為，對于違約責任的認定和標準問題，如果協議中有約定，應當按照約定的標準計算；如果沒有約定，原則上應當適用民事法律規范的規定。對于違約責任的賠償范圍，既要包括直接損失，也要包括可得利益的損失。這主要是考慮以下幾個方面：第一，實踐中，個別行政機關認為即使不履行行政協議，所引發的違約賠償也是按照國家賠償標準，僅對直接損失進行賠償，因而較為隨意變更、解除協議或者不履行行政協議，導致行政相對人損失，此種情況亟須通過訴訟進行規范。第二，侵權責任與違約責任有著嚴格區分，違約責任是違反約定義務所造成的法律責任；侵權責任的前提則是當事人違反了法定義務。違約責任是以雙方法律行為為前提；侵權責任則以單方的侵權行為為前提。行政相對人之所以愿意簽訂行政協議，其目的不在于履行國家義務，而在于通過經營獲得收益，違約責任的賠償標準自然不應當適用《國家賠償法》。第三，違約責任是嚴格責任，而國家賠償責任是違法責任，類似于侵權責任，因此兩者要件不同，對于違約責任的賠償標準，不應當適用《國家賠償法》規定，而應適用相關民事法律規范的規定。第四，司法實踐中，行政協議的標的額往往十分巨大，利益也比較大，特別是在國有土地使用權出讓合同領域，由于近些年土地使用權價值飛漲，有的行政機關不惜違約轉賣使用權獲取利益，如果適用國家賠償標準，可能加加劇這種現象。因此對于違約責任賠償標準的確定，有約定的從其約定，沒有約定的應當適用民事法律規范。第五，《行政協議司法解釋》 中已經規定了如果雙方約定了違約金及定金條款且要求按約定予以賠償的，人民法院應予支持，客觀上已經認可了行政協議的違約責任不限于直接損失，同時引入了民事法律規范的相關概念。因此，行政機關不履行行政協議義務或者履行行政協議義務不符合約定，給相對人造成損失的，協議中有約定，應當按約定的標準計算。如果沒有約定，原則上應當適用民事法律規范的規定。損失賠償額應相當于因行政機關違約所造成的損失，包括行政協議履行后可以獲得的利益，但不得超過違反協議一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違反行政協議可能造成的損失。當然，人民法院在審理行政協議案件確定賠償和補償標，也應當根據具體案件標準時，也應當根據具體分析，要注意行政協議 “行政性”“公益性”的一面。就特許類行政協議的違約責任而言，應當既要考慮當事人的權益保護，也要考慮到當事人的可得利益系以對稀缺公共資源的占有、使用甚至處分為基礎，其協議具有較強的公益性。例如，如果行政機關提前收回煤礦的采礦權，要對以整個煤礦儲量所能實現的利益作為可得利益進行補償或賠償，將使公共利益受到到極大損害，此時就應綜合考慮協議的公益性進行補償或賠償。

（2）定金與違約金的確認

《行政協議司法解釋》第19條第2款規定，原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償的，人民法院應予支持。該條文規定了協議雙方可以約定違約金條款或者定金條款，該條款是范例性條款，而非限制性條款，即如果協議中沒有約定違約金條款或者定金條款，也不排除人民法院可以就行政機關的違約責任判決金錢賠償。

第一，關于違約金的確認。違約金是典型的約定賠償，當事人可以約定一方違約時應當根據違約情況向對方支付一定數額的違約金，也可以約定因違約產生的損失賠償額的計算方法。約定的違約金條款并不排除司法審查，當事人主張約定的違約金過高請求予以適當減少的，人民法院應當以實際損失為基礎，兼顧合同的履行情況、當事人的過錯程度以及預期利益等綜合因素，根據公平原則和誠信原則予以衡量，并作出裁決。根據原《合同法》第114條，原《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第28條、第29條規定，約定的違約金低于造成的損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以增加，增加后的違約金數額以不超過實際損失額為限；約定的違約金過高超過造成損失的百分之三十的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以適當減少。

第二，關于定金的確認。原《合同法》第115條規定：“當事人可以依照《中華人民共和國擔保法》約定一方向對方給付定金作為債權的擔保。債務人履行債務后，定金應當抵作價款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務的，無權要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務的，應當雙倍返還定金。”原《合同法》第116 條規定了違約金和定金的選擇，當事人既約定違約金，又約定定金的，一方違約時，對方可以選擇適用違約金或者定金條款，二者不能同時并用。

（3）可得利益損失的賠償計算規則

關于可得利益損失的賠償范圍認定及數額計算，在民事審判實踐中一直存在較大爭議，個案差異明顯。過去的行政賠償案件中，雖然以賠償直接損失為原則，但審判實踐中一般以不使當事人因行政機關違法行為造成不合理損失為原則進行彌補。例如，行政機關過錯導致當事人房屋被強拆長期未獲補償，房價飛漲的，判決賠償時一般不以房屋被強拆時的價格作為賠償標準。行政協議司法審查中，應進一步體現對當事人的權益保護，行政機關違約責任賠償既包括直接損失，又包括可得利益損失，關于可得利益損失的賠償計算，參照原《合同法》相關規定，應采取以下四個規則。

第一，可預見規則。即原《合同法》第113條第1款所規定的違約方在締約時應當預見的因違約所造成的損失，包括合理預見的損失數量和根據對方的身份所能預見的可得利益類型。如果行政機關簽訂協議時無法合理預見的因違約造成的損失，則不屬于可得利益損失的范圍。例如，行政機關與相對人簽訂房屋征收補償協議時，被征收房屋登記為住宅，使用用途為居住，房屋征收補償協議約定的回遷房屋也系住宅性質。如果行政機關違約，未能及時回遷房屋，相對人則只能主張因在外租房居住造成的租金損失而不能主張將回遷房屋作為經營用房使用的可得利益損失。

第二，減損規則。即原《合同法》第119 條所規定的，行政機關違約，協議相對人應當采取恰當的措施防止損失的擴大，而不是任由損失擴大。減損措施應當是行政協議相對人根據當時情境采取的客觀可行的，也應當是通常會被認為合理的。如果相對人不采取恰當的措施防止損失的擴大，則就該損失的擴大，應當從可得利益損失中扣除。

第三，損益相抵原則。即當行政協議相對人因損失發生的同一違約行為而獲益或者免于支付費用時，其所能請求的賠償額應當是損失減去獲益及免于支付費用的凈額。基于以上三個規則，可得利益損失賠償額的計算公式應當是：可得利益損失賠償額=可得利益損失總額一行政機關不可預見的損失-因相對人未采取恰當措施擴大的損失一相對人因違約獲得的利益及免于支付的費用一相對人為獲得可得利益所支付必要的成本。

第四，過失相抵規則。即如果當事人對于行政協議無法履行及損失負有過失的，行政機關請求適當減輕其賠償責任，人民法院應予準許。

除差額法外，人民法院還可以根據案件實際情況，運用類比法、約定法、估算法、綜合裁量法等方法計算可得利益相失。

2.行政協議訴訟中違約責任的歸責規則

違約責任的認定須依據一定的歸責原則，不同的歸責原則實際上體現了法律的價值判斷。關于行政協議違約責任的歸責原則，存在以下幾種觀點：第一種觀點是行政協議違約責任以過錯責任為主，嚴格責任為輔。理由是行政機關代表公眾利益簽訂行政協議，應當對公共利益進行保護，如果沒有過錯，則行政機關不應當承擔責任。第二種觀點是行政協議違約責任就是違法責任，因為對行政協議的合法性審查其實就是對行政行為的合法性審查，這使得行政協議違約行為在本質上類似于行政侵權行為。根據 《國家賠償法》第2條的規定，國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。行政協議的違約責任應采取類似于行政侵權責任的違法責任歸責原則，即行政主體及其公務人員在合同履行中，只要違法行使行政特權構成違約，國家就要承擔違約賠償責任。如果行為合法但是損失沒有彌補，則可以通過認定行政機關不履行補償職責違法進行彌補。第三種觀點是行政協議違約責任歸責原則應當以嚴格責任為主，過錯費任為輔。

采用第三種觀點，主要是基于以下理由：第一，嚴格責任更符合違約責任的本質。違約責任以存在合法有效的行政協議為基礎，行政協議是雙方自由協商訂立的，違約責任是由協議義務轉化而來，本質上出于雙方約定，不履行協議義務就是應承擔違約責任充分的合理性和說服力。第二，嚴格責任更有利于訴訟經濟。違約責任的構成僅以不履行協議為要件，行政機關對于違約行為有無過錯與責任無關，免責的唯一可能性在于證明存在免責事由。協議是否履行與免責事由均屬于客觀事實，其存在與否的證明和認識判斷與過錯相比相對容易，因此以嚴格責任作為歸責原則，有利于訴訟經濟。第三，嚴格責任有利于督促雙方切實履行協議。因為在嚴格責任之下，只要出現違約事實且無免責事由，就構成違約責任，有利于保證行政協議的嚴肅性。第四，行政協議違約責任歸責原則一般采用嚴格責任，特定協議類型采用過錯責任。例如，《市政公用事業特許經營管理辦法》第29條規定，主管部門或者獲得特許經營權的企業違反協議的，由過錯方承擔違約責任，給對方造成損失的，應當承擔賠償責任。又如，原《合同法》第189條、第191條。規定，因贈與人故意或者重大過失致使贈與的財產毀損、滅失的，贈與人應當承擔損害賠償責任。贈與的財產有瑕疵的，贈與人不承擔責任。

3.行政協議訴訟中違約責任的舉證規則

（1）舉證責任分配

行政協議既具有行政性又具有協議性，因此行政協議案件應根據具體情況分別確定舉證責任的分配。具體來講，可以作如下分配。

對于行為之訴，完全適用《行政訴訟法》規定的主要由“被告承擔舉證責任”的原則。即行政機關對具有法定職權、履行法定程序，履行相應法定職責以及訂立、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任。相對人只要證明自己的主張形成法律爭端即可，而行政主體必須證明其行政行為的合法性成立，否則，便會遭致不利的裁判結果。對于不作為案件，則由原告對其曾提出申請和受到損害的事實承擔相應的舉證責任。

對于履約之訴，一般適用 “誰主張，誰舉證” 規則，履約之訴中具體的舉證責任分配主要分為以下幾種：

第一，行政協議的存在由原告負舉證責任。在行政協議爭議中，行政協議的存在本身就是構成行政相對人請求權原因的事實要件，因而對其客觀存在性應適用 “誰主張，誰舉證”，由原告負舉證責任。如果事實上不存在行政協議，邏輯上行政機關也無法自證其沒有簽訂行政協議。但是，如果行政相對人能證明是由行政機關的原因導致自己無法舉證的，應免除其承擔的證明行政協議關系存在的舉證責任。例如，在行政機關故意不向行政相對人交付行政協議文本或者行政協議文本全部由行政機關保存的情形下，可以適用《行訴解釋》 第46條的規定，行政協議相對人可以在開庭審理前書面申請人民法院責令行政機關提交。申請理由成立的，人民法院應當責令行政機關提交，行政機關無正當理由拒不提交的，人民法院可以推定行政協議相對人基于該證據主張的事實成立，并可依照 《行政訴訟法》第59條規定處理。

第二，主張行政協議法律關系變更、消滅的當事人，應當對該法律關系變更、消滅的基本事實承擔舉證責任。此處不應當理解成原告提起違約之訴，就由原告對于行政機關的違約承擔舉證責任，而是應當理解成主張權利存在的當事人對權利發生的法律事實負舉證責任，主張權利不存在的當事人對權利消滅或者妨礙、限制權利的法律事實負舉證責任。如果當事人主張行政協議關系變更或者消滅的，應對變更、消滅的事實承擔舉證責任；如果當事人請求人民法院撤銷、解除行政協議的，由當事人對存在撤銷、解除行政協議的事由承擔舉證責任；如果當事人對行政協議是否履行發生爭議的，應當由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。

第三，原告對于其權利損害的事實及該損害與行政機關違約行為之間具有因果關系負舉證責任。《行政訴訟法》第38條第2款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。行政相對人舉證時，只需要證明損害存在，且該損害是因行政機關之行為所致即可。因一般行政協議的違約責任歸責原則采嚴格責任，故行政相對人及行政機關均無需證明行政機關對于損害結果的發生是否具過錯，行政機關應就損害結果的發生是否因行政協議相對人自身原因或者其他法定事實所致等免責事由承擔舉證責任。

第四，關于可得利益損失的舉證責任。行政機關一般應當對行政協議相對人沒有采取合理減損措施而導致損失擴大、相對人因違約而獲得利益以及相對人對于違約存在過錯等抗辯事由承擔舉證責任。非違約方則應當承擔對其遭受的可得利益損失總額、所受損失與違約責任之間具有因果關系等要件事實承挕違約責任。對于可以預見的損失，既可以由行政相對人舉證，也可以由人民法院根據案件具體情況予以裁量。

(2）證明標準

鑒于行政協議糾紛性質上與民事糾紛相類似，行政協議糾紛中出現的行政行為如解除行為等，其目的也是對于協議法律關系進行改變。行政協議糾紛中涉及國家秩序、公共利益的部分。主要集中于行政主體的簽約資格及協議效力部分。因此，行政協議訴訟的證明標性應當參照民要訴訟的證明標準，以高度蓋然然性為一般標準，并以排除合理懷疑為例外標準。高度蓋然性強調待證事實的發生具有高度可能性，或者說應當具有十之八九的可能性。以高度蓋然性作為行政協議訴訟的一般標準，第一，體現了對行為人處置自身權利的主觀意愿的尊重；第二，對證明標準不做過高的要求，有利于行政爭議的實質性解決；第三，對手行政協議糾紛中的給付訴訟類型，適用高度蓋然性標準，不對相對人的證明責任做過高要求，可以更好地保護行政相對人的權益不受損害。排除合理懷疑的證明標準，是指對于事實的認定，已經沒有符合常理的、有根據的懷疑，實際上達到確信的程度，比高度蓋然性更為嚴格。對于行政協議中可能存在欺詐、脅迫、惡意串通事實的證明，應采用排除合理懷疑的證明標準。

4.實踐中的若干問題

（1）違約責任的承擔方式

行政機關未依法履行、未按照約定履行行政協議，人民法院可以依據《行政訴訟法》第78條規定，判決被告繼續履行，并明確繼續履行的具體內容；被告無法履行或者繼續履行無實際意義的，人民法院可以判決被告采取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。此處的判決內容主要包含三部分：

第一，繼續履行。此處的繼續履行是“強制履行”，由人民法院強制違約方繼續履行合同債務的違約責任。關于繼續履行判決應當注意以下問題。首先，繼續履行的判項中應當有可執行的具體內容，這種可執行的具體內容既可以表現為金錢、交付財產的債務，也可以表現為具體的行政行為，比如為相對人辦理證照等。避免籠統判決行政機關繼續履行行政協議而未載明具體內容，造成當事人拿到勝訴判決后，行政機關繼續不履行行政協議，而當事人無法再就違約行為提起訴訟，執行機關又無具體的可執行內容的兩難境地。其次，人民法院判決繼續履行后，執行過程中，如果行政機關未按照判決、裁定或者其他法律文書指定的期間履行給付金錢義務的，應當加倍支付延遲履行期間的債務利息；未按判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行其他義務的，應當支付延遲履行金。

第二，采取補救措施。針對的是行政機關無法履行或者繼續履行無實際意義的情況，“無法履行”，包括法律上的無法履行和事實上的無法履行。“繼續履行無實際意義”包括具有很強時效性的履行超出時效、因不可歸責于當事人的原因履行困難、實際履行顯失公平等。民事上的補救措施主要包括修理、重做、更換、退貨、減少價款或者報酬。行政法上，考慮到行政機關的裁量權限，可以采取其他的補救措施，如安排被征地農民、置換土地開發等。但是實踐中，應當避免以司法權取代行政權。作出補救措施判決時，首先，該補救措施應當是實踐中可履行的、利于執行的；其次，其他判決的可能性應當被充分限縮后才能采用補救措施判決。

第三，賠償損失，即金錢賠償主義。用金錢賠償來替代行政機關協議約定義務的履行，對協議相對人因行政機關違約所遭受的損失進行彌補。當履行標的是金錢給付時，繼續履行和賠償損失的適用條件和適用效果發生重合，此時繼續履行和賠償損失之間的差異并不大；當履行標的是非金錢給付時，繼續履行和賠償損失在可執行力、彌補損失的合理性等方面就會存在差異。

上述三種違約責任的判決形式，當行政機關就承擔某種違約責任方式存在嚴重困難、不公平、缺乏經濟合理性等情況時，人民法院應根據個案具體情況進行分析，允許其采取另一種違約責任承擔方式。

（2）訴訟類型的轉換

《行政協議司法解釋》第22 條規定，原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔違約責任，人民法院經審理認為行政協議無效的，應當向原告釋明，并根據原告變更后的訴訟請求判決確認行政協議 無效；因被告的行為造成行政協議無效的，人民法院可以依法判決被告承擔賠償責任。原告經釋明拒絕變更訴訟請求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請求。該條規定了訴訟類型的轉換，即行政協議相對人起訴請求判令行政機關承擔違約責任，人民法院經審理認為行政協議無效的情形。

對于該類型案件的審理，應當把握以下要點：第一，行政協議具有協議性，在訴訟類型轉換時要突出尊重原告的意愿。應當注意區別適用本條規定的情形與適用《行訴解釋》第94 條的情形，注意行政協議無效與行政行為無效之間的差異。第二，行政協議部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。《行政協議司法解釋》第12條規定，人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效。原《合同法》第56條規定，合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。第三，鼓勵交易原則。對于應當以人民政府名義簽訂協議，但以職能部門、管委會、項目指揮部甚至平臺公司名義簽訂的，不應簡單以簽約主體不適格為由認定無效；對協議中與現行法律、法規、規章規定并不完全一致的條款效力，不宜簡單認定為違法無效，而應當結合具體案件具體分析；對違反強制性規定，但能夠在一定期間通過辦理批準、登記等手續補正或取得相應資格的，可以認為屬于效力未定，而并非當然無效。第四，違約問題和協議效力問題都是實體問題。訴訟過程中，如果出現《行政協議司法解釋》第22條所規定的情形，人民法院應當將法律關系性質及行政協議效力問題作為焦點問題進行審理，同時向原告釋明繼續按照原訴訟請求起訴的法律后果。避免由于認定行政切議無效而回避對違約問題的實體審理，徑自駁回訴訟請求，避免由于一審法院釋明錯誤，造成訴訟秩序混亂；避免由于法院認知和當事人心理預期產生差異造成裁判突襲。第五，在人民法院已經履行釋明義務后，原告仍拒絕變更訴訟請求的，判決駁回原告的訴訟請求。此時，如果原告重新起訴，請求法院確認行政協議無效的，法院依然應當受理原告的起訴，并不屬于重復起訴。

（3）違約責任與侵權責任的競合

由于一個法律事實的出現，伴隨著兩種或多種責任的沖突，這種情況就叫競合。行政協議確定的違約責任，有可能會與行政行為造成的侵權責任出現競合。以國有土地上房屋征收與補償案件為例，如果相對人和行政機關簽訂征收補償協議，約定在行政機關給付相對人補償款后，相對人交付房屋，而行政機關未履行給付補償款義務即強制拆除相對人房屋，則行政機關同時構成了違約責任與侵權責任。相對人可以請求確認行政機關強制拆除房屋違法并賠償，也可以提起履約之訴，請求行政機關依照協議約定履行給付補償款義務，此處就出現了責任競合。

實踐中，侵權責任和違約責任的賠償范圍和標準可能會出現差異，由于違約之訴和行為之訴之間的違約責任與侵權責任的競合，實際上導致了對行政相對人提起訴訟的途徑選擇提出了更高的要求。對于同一個損害，相對人只能獲得一次賠償，而不能獲得多次。在行政相對人普遍訴訟能力較低的情況下，在立案過程中法院的訴訟指引，審判過程中法官對給付之訴及時、準確地行使釋明權就十分必要了。根據原《最高人民法院關于適用《中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》 第30 條的規定，作為債權人，依照該法律中的相關規定，向人民法院做出了訴訟選擇之后，在第一次審判正式開庭之前，應當允許其改變訴訟請求。審理行政協議案件可以參照該規定，行政協議相對人有權選擇要求行政機關承擔違約責任或者侵權責任，在第一次庭審開庭前，允許其改變訴訟請求。