□《辦案規則》將公益訴訟作為一個整體，將民事公益訴訟與行政公益訴訟予以結合，將總則部分與分則部分予以結合，將原則性條款與規則性條款予以結合，乃至于將實體部分與程序部分予以結合等。這種全方位的對公益訴訟進行規制，可以使檢察機關在辦理公益訴訟案件中有較為系統的規范，有具體的依據和明確的行為指南。

7月1日起，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（下稱《辦案規則》）實施，它是由最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第五十二次會議通過的。《辦案規則》作為司法規范性文件，是對我國立法體系的補充，具有非常重要的價值。一定意義上講，它補充了行政訴訟法第25條關于行政公益訴訟制度的規定。那么，該司法規范性文件究竟具有什么樣的立法特點？筆者試從以下幾個方面予以解讀。

價值選擇上的明晰性

《辦案規則》所規制的事項是檢察機關公益訴訟辦案，公益訴訟是我國近年來在訴訟制度基礎上所構建的新制度。該制度區別于傳統意義上的訴訟制度，區別于檢察機關傳統的司法職能。公益是公益訴訟的核心，相關的公益主體是否依法履行公益方面的義務是公益訴訟的聚焦點。例如，在行政公益訴訟中人民檢察院就通過檢察建議督促行政主體履行公共監管的職能?！掇k案規則》緊密結合公益訴訟，在價值選擇上有了嚴格的框定，該框定既要契合檢察機關的職能，又要契合公益主體的義務。由于在當代的治理體系中，國家利益、社會利益、公共利益、集體利益等依舊成為一個利益的總體格局，甚至成為相互關聯的利益鏈，這些利益是否得到很好的維護就成為治理體系和治理能力現代化的測評指標之一。在民事公益訴訟中，公民個體有維護公益的義務。在行政公益訴訟中，行政主體、行政相對人、利害關系人等都與公益聯結在一起，檢察機關既以公益為對象，又以這些公益的義務主體為對象展開行政公益訴訟。這其中的價值取向較為復雜，如何在《辦案規則》中將這些價值取向表達清楚就顯得十分關鍵。

筆者認為，《辦案規則》關于公益訴訟的價值選擇、關于辦案規則的價值選擇都作了非常好的處理。其中第2條規定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務，是通過依法獨立行使檢察權，督促行政機關依法履行監督管理職責，支持適格主體依法行使公益訴權，維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義，維護憲法和法律權威，促進國家治理體系和治理能力現代化。”從總體上講，本條對公益訴訟的任務以及其與國家治理體系和治理能力現代化的關系作了厘清，這個厘清實質上是對公益訴訟及其相關價值的確認。第67條規定：“人民檢察院經過對行政公益訴訟案件線索進行評估，認為同時存在以下情形的，應當立案：（一）國家利益或者社會公共利益受到侵害；（二）生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、未成年人保護等領域對保護國家利益或者社會公共利益負有監督管理職責的行政機關可能違法行使職權或者不作為?！痹摋l是有關行政公益訴訟及其案件線索的規定，一方面，該條與行政訴訟法第25條的規定相契合，并且是對第25條規定的拓展。另一方面，該條又強調了國家利益或者社會公共利益一旦受到侵害，人民檢察院就可以形成行政公益訴訟的案件線索，其對公共利益的考量，對行政職能的考量，對行政主體行政行為的考量都在該條得到了突顯。因此，《辦案規則》在公益訴訟的價值選擇上從宏觀、中觀和微觀三個方面都作了梳理，并最終實現了價值選擇上的明晰化。

體系上的嚴整性

由于行政訴訟法第25條關于公益訴訟的規定相對比較概括，這使得檢察機關在公益訴訟案件辦理中所依據的規則也相對單薄，《辦案規則》也就是在這樣的大背景下出臺的。這里涉及到一個問題，即《辦案規則》在體系上究竟應當如何進行構建。它可以采用兩種模式，第一種模式就是選擇強烈的問題意識，從問題意識出發，針對性地制定公益訴訟中的一些關鍵規則，回應一些疑難問題，聚焦一些典型案例等。如果作出這樣的選擇，在理論和實踐上并沒有太大的問題，但有可能使所制定的規則在規定形式上看更像是一個司法解釋。而第二種模式則是將公益訴訟作為一個整體，將民事公益訴訟與行政公益訴訟予以結合，將總則部分與分則部分予以結合，將原則性條款與規則性條款予以結合，乃至于將實體部分與程序部分予以結合等等。這種全方位的對公益訴訟進行規制，可以使檢察機關在辦理公益訴訟案件中有較為系統的規范，有具體的依據和明確的行為指南。

顯然，第二種模式比第一種模式更加具體也更有優勢，《辦案規則》非常巧妙地選擇了第二種模式。其規定了公益訴訟的總則條款，規定了公益訴訟的一般規定，規定了公益訴訟的案件管轄，甚至規定了公益訴訟中的第一審程序、上訴程序、訴訟監督程序等。尤其值得一提的是，在《辦案規則》中將行政公益訴訟與民事公益訴訟作為兩個訴訟范疇予以區分的好處在于，它們在原則問題上要適用總則部分的內容，要適用一般規定的內容，但如果具體到行政公益訴訟上又有較為完整的行政公益訴訟的內容。例如，第81條規定：“行政機關經檢察建議督促仍然沒有依法履行職責，國家利益或者社會公共利益處于受侵害狀態的，人民檢察院應當依法提起行政公益訴訟?！?/p>

《辦案規則》之所以在體系上有這樣的嚴整性，還有賴于其在制定過程中有相關上位法依據?！掇k案規則》第1條規定：“為了規范人民檢察院履行公益訴訟檢察職責，加強對國家利益和社會公共利益的保護，根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律規定，結合人民檢察院工作實際，制定本規則?！痹摋l提到了三個重要的法律典則，即民事訴訟法、行政訴訟法和人民檢察院組織法，正是這三個上位法才使得作為下位法的《辦案規則》形成了嚴整的體系，這樣的立法特點是值得稱道的。

概念運用上的準確性

行政公益訴訟本身就是一個新的制度設計，與該制度的新穎性相適應，必然產生一系列新的司法實踐中乃至于法律上的概念。由于行政訴訟法關于公益訴訟涉及的內容相對較少，因而尚未提到一些新的概念，這就為《辦案規則》提出了難題。即是說，在《辦案規則》中如何確立新的概念，如何通過新的概念將公益訴訟制度支撐起來就是《辦案規則》必須做的，而且是非常難做的。

筆者注意到，《辦案規則》提到了一系列新的概念，如案件線索的概念，備案管理的概念，統一登記的概念，初步調查的概念，報請移送的概念，調取證據清單的概念等等。這些新的概念在《辦案規則》中有些已經有了相應的解釋。例如，對在行政公益訴訟中同一性質的違法行為究竟應當如何解釋，第69條就明確規定：“對于同一侵害國家利益或者社會公共利益的損害后果，數個負有不同監督管理職責的行政機關均可能存在不依法履行職責情形的，人民檢察院可以對數個行政機關分別立案。人民檢察院在立案前發現同一行政機關對多個同一性質的違法行為可能存在不依法履行職責情形的，應當作為一個案件立案。在發出檢察建議前發現其他同一性質的違法行為的，應當與已立案案件一并處理。”通過該條明確了數個負有不同監管職責的行政機關與同一違法行為之間的關系。

有些概念雖然沒有作進一步的解釋，但《辦案規則》規定了該概念與后續行為的關系。例如，第30條規定：“檢察官對案件線索進行評估后提出立案或者不立案意見的，應當制作《立案審批表》，經過初步調查的附《初步調查報告》，報請檢察長決定后制作《立案決定書》或者《不立案決定書》?！痹摋l使初步調查的概念在公益訴訟中有了法律上的范式。第75條則對檢察建議書的內容作了具體規定，檢察建議以及檢察建議書似乎都是新的概念，而通過對它內容的解釋，就使得這個概念在運用上相對準確。

制度構造上的周延性

無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟，作為一種新的訴訟形式，它都必須依賴于相關的制度構建。換言之，與公益訴訟相適應的就是支持和規范公益訴訟的新制度，而這些制度從廣義上講是我國訴訟制度的范疇。同時應當指出，傳統上的民事訴訟和行政訴訟中的相關制度還不足以應對公益訴訟。

因此，《辦案規則》在公益訴訟相關的制度構造上也做足了文章。其中有些制度非常有特色，例如，在行政公益訴訟中的檢察建議制度就非常有特點。一方面，該制度是一個獨立的制度，通過檢察建議制度可以達到行政公益訴訟的目的，即矯正違法行為和排解相關糾紛。另一方面，該制度大大節約了司法成本，在行政公益訴訟實踐中，有90%以上的案件都通過檢察建議予以結案。這是一個了不起的制度構造，這是一個具有新時代精神的制度構造。

還如，在第5章的“其他規定”中構建了法律文書格式制度、公益訴訟歸檔制度。第106條規定：“各級人民檢察院辦理公益訴訟案件，應當依照有關規定及時歸檔?！边@是對歸檔制度的規定。在第2章的“一般規定”中還規定了一系列新的制度，如第41條規定：“人民檢察院對專門性問題認為確有必要鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯的，可以委托具備資格的機構進行鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯，委托時應當制作《委托鑒定（評估、審計、檢驗、檢測、翻譯）函》。”《辦案規則》中所構造的制度從制度類型上講是多樣化的、較為全面的，而在每一個制度的設計上也是有制度分層和制度結構的，這都使得《辦案規則》在制度構造上實現了周延性。

程序設計上的具體性

《辦案規則》涉及到一些實體內容，如在辦案過程中相關主體的義務以及相關主體的權利，第51條規定：“出庭檢察人員履行以下職責：（一）宣讀公益訴訟起訴書；（二）對人民檢察院調查收集的證據予以出示和說明，對相關證據進行質證；（三）參加法庭調查、進行辯論，并發表出庭意見；（四）依法從事其他訴訟活動?！钡?3條規定：“出庭檢察人員向被告、證人、鑒定人、勘驗人等發問應當遵循下列要求：（一）圍繞案件基本事實和爭議焦點進行發問；（二）與調查收集的證據相互支撐；（三）不得使用帶有人身攻擊或者威脅性的語言和方式。”這兩個條文都涉及到了相關當事人的權利義務，具有較為明顯的實體法色彩。

但是，從《辦案規則》的總體構型上看，它應當是一個程序性的司法規范性文件。以“一般規定”的部分為例，其中就規定了公益訴訟中的管轄、回避、立案、調查、提起訴訟、出席第一審法庭、上訴、訴訟監督等八個方面的內容。毋庸置疑，這八個方面的內容都屬于程序法的范疇，它們相互銜接，它們中的每一個又都有具體的程序性規范。如第20條規定：“檢察人員自行回避的，應當書面或者口頭提出，并說明理由?？陬^提出的，應當記錄在卷?！痹摋l非常明確地對回避制度的程序運作作了規定。在程序制度中還有一個典型性問題，就是期限問題。《辦案規則》涉及到相應的期限，如第23條規定：“人民檢察院對當事人提出的回避申請，應當在收到申請后三日內作出決定，并通知申請人。申請人對決定不服的，可以在接到決定時向原決定機關申請復議一次。人民檢察院應當在三日內作出復議決定，并通知復議申請人。復議期間，被申請回避的人員不停止參與本案工作?！边@些內容都強化了《辦案規則》的程序屬性。

總體上看，《辦案規則》有關程序制度的設計非常具體，使每一個公益訴訟中的檢察行為或者其他司法行為都能夠具體地進行運作。例如，第62條規定：“被告不服第一審公益訴訟判決、裁定上訴的，人民檢察院應當在收到上訴狀副本后三日內報送上一級人民檢察院，提起訴訟的人民檢察院和上一級人民檢察院應當全面審查案卷材料?！边€應當指出的是，《辦案規則》在程序設計上具有明顯的時代屬性，有些程序設計對社會關切的問題作出了回應。例如，第92條規定：“人民檢察院辦理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽的民事公益訴訟案件，可以直接征詢英雄烈士等近親屬的意見。被侵害的英雄烈士等人數眾多、難以確定近親屬，或者直接征詢近親屬意見確有困難的，也可以通過公告的方式征詢英雄烈士等近親屬的意見?！痹摮绦蛟O計對公益訴訟而言意義非常重大，因為它在一定范圍內拓展了行政訴訟法第25條關于行政公益訴訟范圍的規定，而且使新的范圍有了與之相適應的新的程序規則。