一、行政許可法的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的靈魂，為立法活動指明方向和提供理論依據(jù)，對于確定法律的原則、設計法律條文、處理解決不同意見等具有重要的指導意義。2003年8月27日，備受矚目的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）由十屆全國人大常委會第四次會議通過，并將于2004年7月1日起施行。該法是繼《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》頒布實施后又一部規(guī)范政府共同行為的極其重要的法律，是“我國民主法制建設史上的又一座里程碑”。行政許可法的立法宗旨是通過規(guī)范行政許可的設定和實施，在維護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益與保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)兩方面尋找最佳結(jié)合點。

（一）規(guī)范行政許可的設定和實施

這可以概括為最直接的立法目的，也反映了行政許可立法的必要性。所謂行政許可設定權(quán)，就是規(guī)定公民、法人或者其他組織從事某些特定的活動，需要事先經(jīng)行政機關(guān)批準的權(quán)力。過去，行政許可的設定權(quán)不夠明確，設定主體比較混亂，致使行政許可事項不斷增加，加大了經(jīng)濟發(fā)展成本，甚至阻礙了經(jīng)濟和社會的發(fā)展，妨礙了公民、法人或者其他組織的創(chuàng)造性和積極性。為了從源頭上解決行政審批過多過濫的問題，行政許可法在立法宗旨上，開宗明義，要規(guī)范行政許可的設定，主要從兩個方面入手：一是規(guī)范行政許可的設定范圍，明確了可以設定行政許可的主要事項；二是規(guī)范設定行政許可的主體，嚴格限制和減少設定主體。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，享有行政許可設定權(quán)的，只有法律、行政法規(guī)（包括國務院的決定）地方性法規(guī)以及省級人民政府規(guī)章。過去曾大量設定行政許可的部門規(guī)章，被取消了設定權(quán)；對省級人民政府設定行政許可，也作了嚴格的限制。除了法律、行政法規(guī)（包括國務院的決定）地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章外，其他規(guī)范性文件，一律不得設定行政許可。凡是設定了行政許可的，一律無效，并予以撤銷。這對從源頭上治理行政審批過多過濫的現(xiàn)象具有重要意義。行政許可的實施，就是指行政機關(guān)按照法定的程序，批準或者不批準公民、法人或者其他組織的行政許可申請的活動以及對被許可人的監(jiān)督和管理等。過去由于行政許可的實施程序沒有統(tǒng)一立法，行政許可的辦理，在不同地區(qū)、不同部門，有很大的差異。有些審批程序不公開、不公平，成為腐敗的溫床；有些審批程序非常繁瑣，不利于老百姓辦事。行政許可立法，一方面要減少行政審批，另一方面要簡化行政審批程序。實施行政許可，要做到公正、公開，公布許可條件，禁止暗箱操作；一個行政機關(guān)實施行政許可涉及機關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應當“一個窗口”對外；依法需要幾個部門許可的，要集中統(tǒng)一辦理，盡量減少多頭審批；決定行政許可，行政機關(guān)應當聽取當事人的意見，不予許可的要說明理由等。

（二）實現(xiàn)保護公民利益和維護公共利益的統(tǒng)一

這可以理解為行政許可立法的間接目的，即在規(guī)范行政許可的設定和實施的過程中，所要達到的目的。它體現(xiàn)了《行政許可法》的價值取向。主要包括以下幾點：

1.保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。國家行政機關(guān)在負責組織、領(lǐng)導和管理國家行政事務，行使國家行政管理職權(quán)的過程中，根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章的規(guī)定，可以采取行政措施，依職權(quán)作出各種具體行政行為。雖然行政機關(guān)的行政行為必須依據(jù)法律或者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出，但國家行政機關(guān)在國家機構(gòu)中是機關(guān)最大工作人員最多，管理的范圍和涉及的領(lǐng)域最廣，同公民關(guān)系最為密切的機關(guān)，在行使職權(quán)時也最容易與相對人發(fā)生糾紛。就行政許可的實施而言，行政機關(guān)可以批準或者不批準行政許可申請人的申請，可以撤銷、吊銷、注銷已經(jīng)頒發(fā)的行政許可，可以對被許可人進行種種監(jiān)管等。這些權(quán)力運用不當，都有可能侵犯被許可人的合法權(quán)益。本法對行政許可設定和實施的規(guī)范，在設計有關(guān)制度和程序的時候，一個重要的指導思想就是要保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。如行政許可的設定和實施，應當依照法定權(quán)限、范圍、條件和程序；應當遵循公開、公正、公平、非歧視的原則；應當遵循便民的原則。公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。特別是本法還規(guī)定了信賴保護原則，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變。這些都是保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的直接體現(xiàn)。

2.維護公共利益和社會秩序。不同公民的權(quán)利和自由的有機組合、和諧相處的狀態(tài)構(gòu)成了社會發(fā)展和穩(wěn)定所必須的秩序。維護這種秩序，成為社會成員的一種共同利益和要求。當某一個個體的權(quán)利和自由超越一定的界線，不斷膨脹和擴大時，就會影響或損害他人的權(quán)利和自由，進而損害公共利益和社會秩序。因此對權(quán)利和自由的行使要有一定的限制和監(jiān)督，這就是行政管理的任務之一。公共利益和社會秩序并不脫離公民的權(quán)利和自由單獨存在，而是通過具體的權(quán)利和自由體現(xiàn)出來。對公共利益和社會秩序的維護，也是從根本上維護大多數(shù)人的利益。行政許可立法致力于在保護公民權(quán)利與維護公共利益和社會秩序方面，尋找最佳結(jié)合點。如行政機關(guān)實施行政許可，一方面要堅持公開、公平、公正和非歧視的原則，接受公民、法人或者其他組織的監(jiān)督；另一方面，行政機關(guān)要對被許可人從事許可活動實施有效監(jiān)督，對違法從事許可活動的個人和組織，依法給予處理。需要指出的是，公共利益在本質(zhì)上是非人格化的利益，是不特定多數(shù)人的利益。它與部門利益、單位利益和小集體的利益是有本質(zhì)區(qū)別的。實踐中，有的假借公共利益之名，行謀取部門利益、小集體利益之實，這是應當予以警惕和注意的。

3.保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理。保障公民的權(quán)利和自由，維護公共利益和社會秩序，都需要行政機關(guān)積極開展工作來實現(xiàn)。但在對行政機關(guān)權(quán)限的賦予上，要兩者兼顧。行政機關(guān)的權(quán)限過小、手段過少，會影響上述目的的實現(xiàn)；但權(quán)限過大，缺乏監(jiān)督，就有可能導致權(quán)力濫用，同樣會影響上述雙重目的的實現(xiàn)。正是基于以上要求，本法對行政機關(guān)的規(guī)定，包括兩個方面，一是保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，二是監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責。在行政法的發(fā)展歷史上，先后有兩種理論觀點，一種強調(diào)管理，即行政法就是管理法，側(cè)重于保障行政機關(guān)行使職權(quán)，賦予其充分的法律手段；另一種強調(diào)控制和抑制行政權(quán)，以保護公民的權(quán)利?，F(xiàn)在，我國的行政法理論已基本形成了一種共識，即對行政機關(guān)，既要保障其依法行使職權(quán)，又要加強對其行使權(quán)力活動的監(jiān)督。我國的行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法等都體現(xiàn)了這一思想。行政許可法也不例外，也體現(xiàn)了保障與監(jiān)督并舉的宗旨。一方面，賦予國務院和省級人民政府一定的行政許可設定權(quán)，方便他們及時運用行政許可手段進行管理；規(guī)定行政許可的實施機關(guān)和實施程序，保障行政機關(guān)依法實施行政許可；賦予行政機關(guān)監(jiān)督檢查權(quán)，保障了行政機關(guān)對行政許可的監(jiān)管；規(guī)定違反行政許可管理的法律責任，保障了行政機關(guān)的處罰手段等。另一方面，監(jiān)督行政機關(guān)實施行政管理，如在行政許可的實施過程中，規(guī)定了行政機關(guān)的具體責任；公民可以提請行政復議和行政訴訟；上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等可以監(jiān)督行政機關(guān)實施行政許可的行為；行政機關(guān)及其工作人員違法實施行政許可應當承擔相應的法律責任等。

二、《行政許可法》的內(nèi)容解讀

（一）《行政許可法》的調(diào)整范圍

按照《行政許可法》規(guī)定，本法所要規(guī)范的行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用《行政許可法》。

對適用《行政許可法》的行政許可，《行政許可法》針對行政許可在設定和實施方面存在的突出問題，從行政許可設定權(quán)、設定行政許可的事項以及實施行政許可的機關(guān)、程序、費用、監(jiān)督、責任等方面作了明確、具體的規(guī)定。

（二）行政許可的設定權(quán)

行政許可是一項重要的行政權(quán)力。設定行政許可屬于立法行為，應當符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求，做到相對集中。從權(quán)限講，原則上只有全國人大及其常委會、國務院可以設定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據(jù)法定條件設定行政許可，國務院各部門和其他國家機關(guān)一律不得設定行政許可。從形式講，設定行政許可的法律文件必須是公開的、規(guī)范的，有關(guān)行政許可實施機關(guān)、條件、程序和期限的規(guī)定應當明確、具體。總的來說，只有法律、行政法規(guī)和國務院有普遍約束力的決定可以設定行政許可，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可以依據(jù)法定條件設定行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。據(jù)此，針對目前設定行政許可比較混亂的問題，行政許可法按照合法的原則，對行政許可設定權(quán)從嚴作了規(guī)定：

一是，法律可以對《行政許可法》規(guī)定的可以設定行政許可的各類事項設定行政許可。《行政許可法》規(guī)定可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)、國務院有普遍約束力的決定可以設定行政許可。需要全國統(tǒng)一制度和中央統(tǒng)一管理的事項，只能由法律、行政法規(guī)設定行政許可。

二是，除只能由法律、行政法規(guī)設定行政許可的事項外，依法可以設定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規(guī)、國務院有普遍約束力的決定的，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章可以設定行政許可。

三是，法律、法規(guī)、地方政府規(guī)章之間，法律設定行政許可的，行政法規(guī)、國務院有普遍約束力的決定、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得與之相抵觸；行政法規(guī)、國務院有普遍約束力的決定設定行政許可的，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得與之相抵觸；地方性法規(guī)設定行政許可的，地方政府規(guī)章不得與之相抵觸。

四是，除法律、行政法規(guī)、國務院有普遍約束力的決定、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章外，國務院部門規(guī)章以及依法不享有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府和其他機關(guān)制定的規(guī)范性文件不得設定行政許可。

（三）設定行政許可的事項

在現(xiàn)實生活中存在一種傾向，一講行政管理，就要審批。于是，什么事情都要設定行政許可。針對這個問題，在立法征求意見過程中，普遍認為：行政許可法對哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可，需要作出明確規(guī)定?？紤]到我國經(jīng)濟體制還處于轉(zhuǎn)軌時期，政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，為了對下一步改革留有余地，這個問題不宜規(guī)定過于具體，以免掛一漏萬。據(jù)此，行政許可法對可以設定行政許可的事項作了原則規(guī)定，主要是：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；提供公眾服務并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項。除這些事項外，其他事項不得設定行政許可。同時，設定行政許可還要堅持合理的原則，可以設定行政許可的事項，也并不是都要設定行政許可。據(jù)此，《行政許可法》規(guī)定，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（3）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；（4）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

（四）行政許可的分類

現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可包括審批、審核、批準、認可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門、不同行政管理事項。經(jīng)分析，不同種類的行政許可，其性質(zhì)、功能、適用條件和程序是有很大差別的。比如，有關(guān)國有土地的出讓審批，應當實行招標、拍賣；工商登記就無法招標、拍賣。再如，取得律師資格，需要考試；集會游行示威許可就不能通過考試取得。因此，為了對行政許可加以規(guī)范，強化對實施行政許可的監(jiān)督，《行政許可法》借鑒國外通行做法，根據(jù)性質(zhì)、功能、適用事項的不同，將行政許可分為以下五類：

一是普通許可。普通許可是由行政機關(guān)確認公民、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件。它是運用最廣泛的一種行政許可，適用于直接關(guān)系國家安全、經(jīng)濟安全、公共利益、人身健康、生命財產(chǎn)安全的事項。普通許可的功能主要是防止危險、保障安全，一般沒有數(shù)量控制。

二是特許。特許是由行政機關(guān)代表國家向被許可人授予某種權(quán)利，主要適用于有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場準入等。海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的功能主要是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。

三是認可。認可是由行政機關(guān)對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用于為公眾提供服務、直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的資格、資質(zhì)。認可的主要功能是提高從業(yè)水平或者某種技能、信譽，沒有數(shù)量限制。

四是核準。核準是由行政機關(guān)對某些事項是否達到特定技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范的判斷、確定，主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備設施的設計、建造、安裝和使用，直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗、檢疫。核準的功能也是為了防止危險、保障安全，沒有數(shù)量控制。

五是登記。登記是由行政機關(guān)確立個人、企業(yè)或者其他組織的特定主體資格。登記的功能主要是確立申請人的市場主體資格，沒有數(shù)量控制。

（五）行政許可程序

行政許可程序是規(guī)范行政許可行為，防止濫用權(quán)力、保證正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)，需要作出具體規(guī)定。

按照效能與便民的原則，《行政許可法》總結(jié)成功實踐經(jīng)驗，借鑒國外通行做法，從行政機關(guān)和老百姓兩個方面對實施行政許可的一般程序作了規(guī)定：（1）省級人民政府經(jīng)國務院批準，可以將幾個行政機關(guān)行使的行政許可權(quán)相對集中。（2）一個行政機關(guān)實施行政許可涉及機關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應當“一個窗口”對外。（3）依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他有關(guān)部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”。（4）行政機關(guān)應當將有關(guān)行政許可事項的規(guī)定在辦公場所公示。（5）作出行政許可決定前，行政機關(guān)應當聽取意見；不予行政許可的，要說明理由。

《行政許可法》總結(jié)實踐經(jīng)驗，規(guī)定行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出；除法定情形外，也可以委托代理人提出；行政許可決定盡量做到當場受理、當場決定，不能當場決定的，行政機關(guān)應當自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機關(guān)負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人。

（六）監(jiān)督和責任

在現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍；行政機關(guān)實施行政許可，往往只有權(quán)力、沒有責任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。為了解決這個問題，《行政許可法》就強化監(jiān)督、嚴格責任作了明確規(guī)定。

關(guān)于對實施行政許可的監(jiān)督，《行政許可法》規(guī)定：（1）行政機關(guān)應當對被許可人是否依法從事行政許可事項的活動監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查情況要進行記錄，并接受公眾查閱。（2）為了便于行政機關(guān)履行監(jiān)督責任，賦予行政機關(guān)抽樣檢查、檢測、檢驗和實地檢查的權(quán)力。（3）為了提高監(jiān)督力度，行政機關(guān)應當采取措施，通過舉報渠道實施監(jiān)督。針對實踐中存在的行政機關(guān)撤銷行政許可的條件不清、責任不明、隨意性較大等問題，《行政許可法》按照既強化行政機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)、又保護老百姓合法權(quán)益的原則，借鑒國外通行做法，規(guī)定：行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準予行政許可決定的，超越法定職權(quán)作出準予行政許可決定的，違反法定程序作出準予行政許可決定的，對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的，以及依法可以撤銷行政許可的其他情形的，由行政機關(guān)依法予以撤銷；撤銷行政許可造成被許可人合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應當依法給予賠償。此外，如果被許可人通過欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，應當依法予以撤銷，并且被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。

《行政許可法》對違法設定或者實施行政許可的，對公民、法人或者其他組織擅自從事應當經(jīng)過行政許可的活動的，都規(guī)定了明確、具體的法律責任，主要是：行政機關(guān)對依法應當許可的不予許可，對不應當許可的給予許可，不依法履行監(jiān)督責任或者監(jiān)督不力的，直接負責的主管人員和其他直接責任人員要承擔相應的法律責任。未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，由行政機關(guān)依法采取措施予以制止，并依法給予處罰；觸犯刑法的，依法追究刑事責任。

此外，為了從源頭上預防和治理腐敗，《行政許可法》還對行政許可收費作了規(guī)范，規(guī)定：行政機關(guān)實施行政許可原則上不得收費；按照各國通行做法要收取的費用，也應當由法律、行政法規(guī)規(guī)定，明確收費標準，并嚴格實行收支兩條線。