安全文明施工費，即安全防護、文明施工措施費用，是指按照國家現行的建筑施工安全、施工現場環境與衛生標準和有關規定，購置和更新施工安全防護用具及設施、改善安全生產條件和作業環境所需要的費用。《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》（建辦〔2005〕89號）第6條第1款明確規定：“依法進行工程招投標的項目，招標方或具有資質的中介機構編制招標文件時，應當按照有關規定并結合工程實際單獨列出安全防護、文明施工措施項目清單。”2023年，財政部與安全監管總局發布《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》，其中第7條規定：“建設工程施工企業提取的安全費用列入工程造價，在競標時，不得刪減，列入標外管理。”兩份文件明確規定，計價時安全文明施工費要單獨列出，安全文明施工費不可參與競爭。后，2023年施行的《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2023）（以下簡稱“《13版清單計價規范》”）第3.1.5項則明確規定：“措施項目清單中的安全文明施工費應按照國家或省級、行業建設主管部門的規定計價，不得作為競爭性費用。”由于我國建筑業競爭激烈，不乏施工單位為贏取中標，通過壓縮安全成本來降低投標報價，而且由于安全投入在短期內難以明顯表現出其收益，因此施工單位為了節約成本，也抱有僥幸心理，不愿意增加安全生產投入，導致在工程施工過程中無法充分保證安全生產措施，增加了發生安全事故的概率。安全文明施工費不得作為競爭性費用的規定，一方面顯示出相關部門對安全文明施工的重視和治理安全文明施工問題的決心，另一方面也是為保證安全成本不被壓縮，保證在建設過程中有足夠的安全費用。但“不得作為競爭性費用”是否意味著安全文明施工費用完全不具有競爭性呢？對于此問題，筆者認為應當區分招投標階段與工程結算階段兩階段予以討論分析。

一項目招投標階段的安全文明施工費計取問題

1. 發包人在招標文件中明確了安全文明施工費的計價方式的，招標人不得調整投標報價

為了保障招投標過程的公平性，《招標投標法》第27條規定投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。如果投標文件未對招標文件的實質性要求和條件作出響應，根據《招標投標法實施條例》第27條規定，評標委員會應當否決其投標。

因此，對于安全文明施工費，如果發包人在招標文件中明確了其計價方式的，投標人需要對該要求進行實質性響應，即承包人必須按照此計價方式計價，沒有任何調整的余地。

2.發包人在招標文件中未明確安全文明施工費的計價方式的，投標人須在滿足相關行業規定的前提下報價

《13版清單計價規范》第3.1.4項規定安全文明施工費應當按照國家或省級、行業建設主管部門的規定計價。《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》（建辦〔2005〕89號）第6條第2款規定：“投標方應當根據現行標準規范，結合工程特點、工期進度和作業環境要求，在施工組織設計文件中制定相應的安全防護、文明施工措施，并按照招標文件要求結合自身的施工技術水平、管理水平對工程安全防護、文明施工措施項目單獨報價。投標方安全防護、文明施工措施的報價，不得低于依據工程所在地工程造價管理機構測定費率計算所需費用總額的90％。”但是，各地建設行政主管部門對安全文明施工費的規定略有不同，投標人應注意滿足招標文件及當地的特殊要求為宜。例如《北京市建設工程安全文明施工費管理辦法(試行)》第4條規定：“安全文明施工費應根據相關施工措施和市場價格測算確定，但不得低于按本辦法規定的費用標準（費率）計算的金額，且不得作為讓利因素。”《關于調整建筑工程安全文明施工取費標準的通知》（閩建筑〔2010〕27號）規定：“建設單位在編制工程概（預）算及招標文件時，應當將安全文明施工費作為不可競爭費用，并在施工合同中明確約定。招標文件應當公布安全施工、文明施工、臨時設施等費用的計價標準與金額，投標報價的安全施工、文明施工、臨時設施等費用的金額不得低于相應項目公布金額。”

二工程結算階段的安全文明施工費調整問題

在工程結算階段，若合同當事人約定對總價進行調價的，安全文明施工費是否也應作相應調整？第一種觀點認為，按照文義解釋，在工程結算階段，當事人如果約定對工程總價進行調整，安全文明施工費作為工程總價款的一部分也應當予以調整。第二種觀點認為，根據《13版清單計價規范》的規定，安全文明施工費“不得作為競爭性費用”，應當根據當地行政主管部門規定的費用計算，不能按照合同總價的調整方式對安全文明施工費予以調整。

該爭議也體現在司法實踐中。有法官認為，安全文明施工費是否下浮應按照當事人的約定確定，認為行業主管部門發布的規范性文件不能作為判斷合同效力的依據。例如最高院（2023）民申字第2560號一案中認為：“規費和安全文明費是否應當下浮。應看發承包雙方的合同約定，雙方在合同中明確約定總價優惠，該約定是雙方當事人的真實意思表示，并不違反法律法規的效力性強制性規定，因此，依據《最高人民法院關于審理建設施工合同糾紛案件適用法律問題解釋》的規定，雙方對工程造價的結算可以參照該合同的約定進行。因為規費和安全文明費屬于工程造價的組成部分，該部分費用應當參照合同約定下浮。本質上講《建設工程工程量清單計價規范》主要是用來規范建設工程發承包及實施階段的計價活動，并非法律法規的效力性強制性規定，從而不能替代雙方當事人對自身權利處分達成的合意，規費、安全文明費等應依法繳納，且不能減免，工程價款下浮，并不必然導致向國家繳納相關費用的減少。”最高院（2023）最高法民申5642號認為：“依據建筑工程施工合同約定，本工程按實結算價下浮5%。因此，安全文明施工費、規費、稅金計入工程總價后，仍按約定下浮5%結算。”然而，也有法官認為安全文明施工費為不可競爭費，在工程預算、投標報價或標底中應足額計取。當事人的約定違反此規定的，不應采信。如最高院（2023）民一終字第310號認為：“關于現場文明施工措施費。一審法院審理期間，超華公司對金永誠公司所作補充鑒定意見質證認為，現場安全文明施工措施費部分應按2%計取。一審法院以該部分費用為不可競爭費應在工程預算中足額計取為據按基本費計取2%，該費用計取范圍符合安全文明施工措施費管理辦法第四條規定，亦未超出超華公司抗辯范圍。超華公司關于按合同總價款的1%計算現場文明施工措施費的主張，缺乏事實和法律依據，本院不予支持。”

三安全文明施工費的“可競爭性”

安全文明施工費“不可競爭”的要求，是建設行政主管部門為了“加強安全生產、文明施工管理，保障從業人員的作業條件和生活環境，減少和防止生產安全事故發生”之目的，而對建筑行業計取及使用安全文明措施費作出的管理性規定。因此在招投標階段，若招標人未對費率進行明確要求，投標人在滿足基本規定的前提下，可以提高該費率，作為提高投標競爭力的籌碼。從這個意義上來看，安全文明施工費其實是可以競爭的，只不過這種競爭的下限是行政主管部門規定的費率，也就是說這種競爭是一種有限范圍內的競爭。

從法律層面而言，安全文明施工費“不可競爭”的規定，并不意味著當事人對該費用調整的約定無效。該規定只是建設行政主管部門做出的管理性規定，不影響當事人之間合同的效力。目前已有部分地區已經試行取消安全文明施工費及規費不得作為競爭性費用規定，如浙江省在《浙江省住房和城鄉建設廳關于印發<浙江省工程造價改革實施意見>的通知》（浙建建發〔2023〕69號）中明確：“投標人根據本實施意見及工程量清單計價要求進行投標報價，并考慮一定的風險費用，其中安全文明施工費及規費可根據企業實際情況編制。”當事人違反了當前“不可競爭”的規定，將面臨被行政處罰的風險。若當事人欲避免該處罰，可以從其他方面予以調整，以滿足安全文明施工費的標準。因此不能認為安全文明施工費“不可競爭”即意味著當事人不能約定調整。

以發展的眼光來看，有學者提出未來的發展，應該取消安全文明施工費不可競爭的規定。涉及施工期間的安全措施，應該是強制性規定，但是，涉及費用，不再應該是強制性規定。[1]工程造價存在包括安全文明施工費在內的多種費用構成，而整體工程造價的確定屬于當事人意思自治范疇，以當事人協商一致為原則，除非法律、行政法規有強制性規定。違反安全文明施工費不得作為競爭性費用的行政管理規定，其應承擔的是相應行政性處理后果，而不是轉嫁到原先訂立的有效合同之上。而且，如前所述，安全文明施工費屬于不可競爭費的規定，其邏輯起點在于通過費用保障施工期間的安全措施。筆者認為隨著安全生產意識的提高，政府對建設工程安全生產的管控應回歸到其本質中來，即強制要求保障安全生產的技術要求等，至于施工單位因此所需花費的費用，應由企業根據自身的實際情況等確定，不應再以不可競爭費的名義作強制規定。這也是符合《標準化法》中的關于強制性標準的規定的。《標準化法》第10條“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準。”

四風險防范建議

鑒于建設單位在建設工程承擔的安全生產管理責任，筆者建議建設單位宜按照施工合同的約定、《13版清單計價規范》及工程當地建設行政部門的要求等支付安全文明施工費，避免因施工單位以費用不足為由簡化安全防護措施，導致建設單位對因此出現的安全責任事故承擔相關法律責任。尤其是一旦發生安全事故，造成重大人員傷亡或財產損失，建設單位亦有可能觸犯刑法，構成“重大責任事故罪”等犯罪。

需要注意的是，《13版清單計價規范》第10.2.2項明確規定，發包人應在工程開工后的28天內預付不低于當年施工進度計劃的安全文明施工費總額的60%。而《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2023-0201）第6.1.6項約定：“除專用合同條款另有約定外，發包人應在開工后28天內預付安全文明施工費總額的50%，其余部分與進度款同期支付。”對此，筆者建議，為避免因安全文明施工費支付不到位而承擔相關的法律責任，建設單位宜按“就高不就低”的原則，按照合同約定、《13版清單計價規范》及當地行政主管部門等要求中的較高者支付安全文明施工費為宜。

對于施工單位而言，對建設單位支付的安全文明施工費應專款專用，在財務賬目中單獨列項，確保施工過程中的安全防護，保障施工從業人員的作業條件和生活環境，防止施工安全事故發生。另外，總承包單位應當按照規定及合同約定及時向分包單位支付安全文明施工費。根據《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》（建辦〔2005〕89號）中的規定，總承包單位對建筑工程安全文明施工費的使用負總責。因總承包單位未按規定和合同約定支付費用，造成分包單位不能及時落實安全防護措施導致發生事故的，由總承包單位負主要責任。