2023年1月22日下午，《中華人民共和國行政處罰法》（“《行政處罰法》”）由十三屆全國人大常委會第二十五次會議修訂通過并公布，于今日起施行。相比于2023年修訂的版本，《行政處罰法》增加了很多重要舉措，如確立“首違不罰”和“無錯不罰”制度，豐富行政處罰的種類，明確“從舊兼從輕”的法律適用，明確“違法所得”定義，“處罰裁量基準”公開，部分處罰追責期限延遲至5年，辦案期限最長90天等等。

伴隨《行政處罰法》的修訂，海關總署也于近日頒布了新的《中華人民共和國海關辦理行政處罰案件程序規定》（“《程序規定》”），不僅對不符合《行政處罰法》的條款進行了修改和補充，而且還將《海關行政處罰聽證辦法》和《海關辦理行政處罰簡單案件程序規定》的內容都納入其中。新《程序規定》與《行政處罰法》都于今日開始正式施行。

通過對比不難發現，海關總署新頒布的《程序規定》增加了許多新的條款與《行政處罰法》保持了高度的一致性，但又有所區別，主要變化有：為了落實《行政處罰法》“教育與處罰相結合”“過罰相當”等有關精神，新增“不予處罰”情形、“從輕或減輕處罰”情形、明確裁量基準應當公開等。

一、新增不予處罰的情形

《程序規定》根據《行政處罰法》新增“初次違法”“無主觀過錯”等不予行政處罰的情形。

（一）新增“首違不罰”情形

根據《程序規定》第五十六條，如果是初次違法，危害后果輕微且及時改正的，可直接做出不予行政處罰的決定。“首違不罰”情形需符合三個條件：（1）初次違法；（2）危害后果輕微；（3）及時改正。

對于何為“初次”“輕微”和“及時”，《行政處罰法》《程序規定》和《海關行政處罰實施條例》（“《實施條例》”）中均沒有明確。

“初次違法（同一主體第一次違反了法律規定的行為）”和“及時改正（例如及時補稅，恢復監管狀態等）”相對較好理解，“危害后果輕微”卻缺乏客觀的判斷標準。在以往的海關執法實踐中，一般將程序性違規（指不涉及漏稅或許可證管理的違規行為）、涉證/涉稅違規案值較低的情形等認定為“危害后果輕微”。顯然，海關對于“案值較低”的界定擁有一定的自由裁量權，故而《程序規定》對于“首違不罰”僅是規定“可以”不予行政處罰，而非“應當”。但為了更好地落實“首違不罰”，恐海關還需進一步根據國務院關于在全國推行多領域實施包容免罰清單模式工作的要求，出臺“首違不罰清單”對相關事項予以明確，以鼓勵企業盡量降低違法行為發生的可能性并及時糾正。

（二）新增“無錯不罰”情形

《程序規定》根據《行政處罰法》的修訂新增了以行為人主觀過錯為處罰要件的規定，即當事人有違反法律規定的行為，但當事人有證據證明其沒有主觀過錯的，不予行政處罰[1]。

在以往的海關執法實踐中，進出口環節申報不實或未申報是最常見的違規形式。其中，稅則號列申報錯誤呈高發態勢。稅號申報不實的案件中，因商品歸類特有的技術性，尤其在商品發展日新月異的情形下，從不同的角度出發對商品歸類得出不同結論的情形十分常見，甚至不同的海關、同一海關的不同部門、不同的進出口商對同一商品的歸類時常有著不同的看法。并不罕見地，即使進出口商竭盡全力找到“可靠的”歸類依據，比如已經參考出口時申報稅號、已請社會專業機構出具歸類意見等等，也未必能“正確歸類”，最終往往只能排除刑事責任，而難逃行政責任。在此情況下，企業已盡謹慎注意義務，其歸類申報錯誤并不一定具有主觀過錯。《程序規定》關于“無錯不罰”的規定則讓這部分企業免罰成為可能。

對于稅號申報不實的案件，為免予行政處罰，根據《程序規定》規定，企業需要證明自己沒有主觀過錯。企業應及時、完整保留相關證明材料，比如企業是否窮盡可用資源，是否盡“合理注意”義務[2]，是否存在內部合規機制等，以備日后被海關質疑時作為不予處罰的證據。海關在判定企業是否具有“主觀過錯”時，也宜結合更多的因素進行綜合判定，例如是否屬于歸類技術性爭議等。

二、新增“從輕或減輕處罰”情形

《程序規定》根據《行政處罰法》新增“應當從輕或者減輕行政處罰”的情形，包括主動消除或者減輕違法行為危害后果的，受他人脅迫或者誘騙實施違法行為的，主動供述海關尚未掌握的違法行為的，配合海關查出違法行為有立功表現的[3]。

另根據《行政處罰法》賦權性規定（第十三條），《程序規定》還在第五十八條中額外新增了“積極配合海關調查且認錯認罰的或者違法行為危害后果較輕的，可以從輕或者減輕處罰”的兜底性條款規定。其中，類似于上文的“危害后果輕微”，“危害后果較輕”也缺乏客觀的判斷標準，這還有待海關后續公布行政處罰裁量基準等進行明確。

三、行政處罰時效新變化

行政處罰相關的時限問題，一直在實踐中備受關注。為提高海關行政效率和公正執法，《程序規定》對辦案、聽證、追責等重要時限做出調整。

（一）明確行政處罰案件辦理時限

行政案件久拖不決是我國行政執法的頑疾。此次《行政處罰法》，《程序規定》新增案件辦理期限條款。由于很多海關案件會涉及歸類、價格、原產地認定等諸多復雜技術問題，所以有別于《行政處罰法》九十日期限的規定，《程序規定》明確海關行政處罰案件辦理期限為“六個月”，經海關負責人批準可以延長不超過六個月，確有特殊情況可以經直屬海關負責人集體討論確定再次延長的期限[4]。另一方面，由于很多海關案件還可能需要對境外關聯方進行調查取證、檢驗、檢測、檢疫等，所以《程序規定》還明確規定上述期間不包括公告、檢測、檢驗、檢疫、技術鑒定、復議、訴訟的期間，從而兼顧了執法效率及案件辦理實際需求。另因六個月的辦案期限是從立案之日起算，《程序規定》還新增了“海關應當及時立案”的規定[5]。

此外，考慮到一些特殊的海關案件，例如知識產權行政處罰案件，由于其辦理程序的特殊性，是否構成侵權一般是由法院進行裁定，案件數月不決，甚至數年不決的情形也不鮮見。對此，《程序規定》第一百二十一條也作了例外的規定，即“海關規章對辦理行政處罰案件的程序有特別規定的，從其規定。”

（二）延長部分案件追責期限

根據現行規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。此次《程序規定》根據《行政處罰法》對涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的情形，將上述期限延長至五年[6]。例如，違規進出口防疫物資、醫療設備、食品、化工等涉及公民生命健康的案件，以及走私假幣、貴重金屬等嚴重危害金融安全的違法行為，預期將受到這一條款的管束，其追責期限也將延長至五年。

（三）放寬聽證要求的提出時限

根據現行《海關行政處罰聽證辦法》第十八條規定，當事人要求聽證的，應當在海關告知后三個工作日內提出。此次《程序規定》根據《行政處罰法》的修訂將時限從“三個工作日內”放寬至“五個工作日內”[7]。

四、明確處罰裁量基準應當公布

雖然現行的《海關行政處罰實施條例》第15條、第18條和第19條分別規定了行政處罰的罰款幅度，但具體減輕、從輕和從重的考量情節仍是依據內部文件，公開的處罰決定中也很少披露減輕、從輕等考量的具體情形，對于企業來說，海關執法存在一定不公開性，類似情形處罰幅度可能也會出入較大。為此，《程序規定》根據《行政處罰法》新增了“海關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。”[8]但具體如何公開，還有待海關發布進一步的文件予以明確，可能是通過在公開的具體行政處罰決定中體現，也可能通過披露有關內部文件實現。

五、新增一系列行政處罰原則

除上述根據《行政處罰法》新增的規定外，《程序規定》還根據《行政處罰法》關于行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度等“三項制度”的修改重點，新增行政處罰信息公示（第六條）、執法全過程記錄（第七條）、行政執法人員資格（第八條）、處罰決定公開（第七十八條）、聽證筆錄效力（第一百條）、簡易程序（第六章第一節）等條款，進一步規范海關行政處罰案件辦理程序。

此外，值得注意的是，除上述新增條款外，仍存在一些問題待海關進一步發布文件進行明確和解釋，例如：違法所得的計算問題。理論上，對于“違法所得”的計算，存在“總額說”和“凈額說”兩種。“總額說”認為違法所得是違法行為的全部收入；而“凈額說”認為違法所得是違法行為獲得的利益。根據《行政處罰法》第二十八條，“違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規、部門規章對違法所得的計算另有規定的，從其規定。”顯然，《行政處罰法》采用的是“總額說”。因此，《行政處罰法》的頒布不僅第一次在法律上明確違法所得的定義，而且也加大了違法的成本。但《行政處罰法》并不否定法律、行政法規、部門規章采用“凈額說”等其他計算方式。鑒于在以往海關執法實踐中通常會以偷逃稅款的金額來認定違法所得，因此，后續執法實踐中，為免出現執法不統一的問題，以何為標準認定違法所得，還有待海關出臺相關文件予以明確。

結語

新《行政處罰法》和《程序規定》開始施行，企業應當熟悉海關執法程序的上述主要變化，保護自身的合法權益，尤其應關注“無錯不罰”條款，該條款為企業合規帶來了巨大的便利。因此，我們理解，企業可以參考如下措施：

1. 重視進出口合規管理，搭建并持續改進內部進出口貿易合規體系。

2. 持續密切關注海關行政處罰后續政策和海關實踐的進展，例如，海關未來可能推出的“首違不罰清單”、海關行政處罰裁量基準等。

3. 面臨海關行政處罰風險時，企業應建立合理應對機制，包括主動評估風險及影響，積極配合海關調查，爭取提供沒有主觀過錯的證據、陳述和申辯的機會，依法維護權益。

4. 若行政處罰無法避免，爭取時間采取措施，盡可能降低行政處罰的影響。