編者按：國(guó)家數(shù)據(jù)局這一機(jī)構(gòu)的新設(shè)以及承擔(dān)的職能，充分體現(xiàn)了國(guó)家決策層面將數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總抓手的高度重視，這一舉措將有利于解決目前數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的制度性難題，有利于數(shù)據(jù)、算法、算力等數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，有利于形成數(shù)據(jù)要素流通和使用的良好發(fā)展格局，有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字中國(guó)、數(shù)字社會(huì)的迅速健康發(fā)展。省級(jí)大數(shù)據(jù)局是新一輪機(jī)構(gòu)改革中許多省份的“自選動(dòng)作”，對(duì)完善地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系意義重大。研究發(fā)現(xiàn)，省級(jí)大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置多突出大數(shù)據(jù)發(fā)展和管理職能，主要有省政府直屬機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)和掛牌機(jī)構(gòu)三類(lèi)，職能配置整合了大數(shù)據(jù)決策、執(zhí)行與監(jiān)督管理權(quán)，總體上呈現(xiàn)出相對(duì)集中大數(shù)據(jù)管理職能和從側(cè)重行業(yè)管理、政務(wù)管理轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)綜合治理的大趨勢(shì)。

01

國(guó)家數(shù)據(jù)局組建將利好這些行業(yè)

國(guó)家數(shù)據(jù)局的推出，引發(fā)了各界關(guān)注和多方熱議。這個(gè)新機(jī)構(gòu)的組建意味著什么？將帶來(lái)哪些影響？

一、成立國(guó)家數(shù)據(jù)局有利于統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至2023年底，我國(guó)現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易類(lèi)企業(yè)超9.2萬(wàn)家（數(shù)據(jù)來(lái)源：人民啟信）。國(guó)家數(shù)據(jù)局的組建將助力解決數(shù)據(jù)要素在生產(chǎn)流通中面臨的確權(quán)、分配、安全等系列難題。

近年來(lái)，全國(guó)各省市充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的重要性，新設(shè)機(jī)構(gòu)鐘情于“大數(shù)據(jù)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，由副省級(jí)以上政府牽頭組建的數(shù)據(jù)交易所超過(guò)30家，據(jù)人民數(shù)據(jù)大數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)大數(shù)據(jù)局相關(guān)的機(jī)構(gòu)超過(guò)1100家。其中，近5年內(nèi)新成立的機(jī)構(gòu)超過(guò)140家（數(shù)據(jù)來(lái)源：人民啟信）。國(guó)家數(shù)據(jù)局的組建，從國(guó)家層面上協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、形成合力，推進(jìn)全國(guó)數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，也將推動(dòng)大數(shù)據(jù)、算力服務(wù)、人工智能等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院教授、中國(guó)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究中心主任、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院院長(zhǎng)姚建明表示，國(guó)家數(shù)據(jù)局的成立一定會(huì)更有利于數(shù)據(jù)的確權(quán)、交易等一系列數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要問(wèn)題，最終更有利于數(shù)據(jù)的利用，從而更有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字中國(guó)建設(shè)，這也是國(guó)家層面大的戰(zhàn)略目標(biāo)。

中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師李?lèi)?ài)君表示，國(guó)家數(shù)據(jù)局隸屬國(guó)家發(fā)改委，符合發(fā)改委的職責(zé)，如研究擬訂并組織實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)發(fā)展是國(guó)家戰(zhàn)略；擬訂并組織實(shí)施地方性產(chǎn)業(yè)政策，監(jiān)督檢查產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行。

中國(guó)人民大學(xué)數(shù)字稅收研究所副所長(zhǎng)謝波峰認(rèn)為，成立國(guó)家數(shù)據(jù)局將有利于解決目前數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的制度性難題，有利于數(shù)據(jù)、算法、算力等數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，有利于形成數(shù)據(jù)要素流通和使用的良好發(fā)展格局，有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字中國(guó)、數(shù)字社會(huì)的迅速健康發(fā)展。以數(shù)據(jù)要素為核心生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，對(duì)于高質(zhì)量的中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展意義重大，目前相關(guān)的中長(zhǎng)期規(guī)劃、主要發(fā)展戰(zhàn)略都基本形成，在實(shí)施層面亟須相應(yīng)的部門(mén)抓總落實(shí)，組建國(guó)家數(shù)據(jù)局適應(yīng)了這一需求。

二、成立國(guó)家數(shù)據(jù)局是治理數(shù)據(jù)孤島、打破數(shù)據(jù)壁壘的堅(jiān)實(shí)舉措

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至今已有北京、天津、廣東、浙江、山東、貴州等十幾個(gè)省市設(shè)立了省級(jí)層面的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，每個(gè)地方的大數(shù)據(jù)管理部門(mén)名稱(chēng)也不盡相同，省級(jí)層面大數(shù)據(jù)管理部門(mén)既有正廳規(guī)格，也有副廳規(guī)格。例如，北京2023年11月成立北京市大數(shù)據(jù)中心，隸屬于北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局。天津成立大數(shù)據(jù)管理中心，隸屬于天津市委網(wǎng)信辦。重慶市則是大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局，貴州為貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局。這些地方上的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)盡管歸口和級(jí)別迥異，但都承擔(dān)著加強(qiáng)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域行政管理職能和推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)。

在2023、2023年兩會(huì)期間，多位政協(xié)委員呼吁成立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。2023年5月，在召開(kāi)的全國(guó)政協(xié)“推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”專(zhuān)題協(xié)商會(huì)上，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦建議借鑒部分城市的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立大數(shù)據(jù)局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門(mén)數(shù)據(jù)的權(quán)屬、安全和流通。

中國(guó)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、廣州大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)院教授齊佳音表示，本次國(guó)家數(shù)據(jù)局的組建，是繼 “數(shù)據(jù)二十條”之后一個(gè)更大的舉措，它釋放了一個(gè)積極的信號(hào)，表明黨中央對(duì)于“激活數(shù)據(jù)要素潛能、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能”的部署已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)階段。齊佳音表示，過(guò)去，對(duì)數(shù)據(jù)要素的監(jiān)管工作分別由不同層面、多個(gè)部門(mén)來(lái)進(jìn)行。監(jiān)管條線多，但政策之間的協(xié)調(diào)性是突出問(wèn)題，不僅監(jiān)管效果有待改善，而且還給數(shù)據(jù)市場(chǎng)帶來(lái)過(guò)高的交易成本，抑制了數(shù)據(jù)市場(chǎng)的活躍度。

清華大學(xué)服務(wù)經(jīng)濟(jì)與數(shù)字治理研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院副教授高宇寧表示，國(guó)家數(shù)據(jù)局的組建及改革方案，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)要素的“政出一門(mén)”。高宇寧提到，對(duì)于數(shù)字相關(guān)產(chǎn)業(yè)而言，這次改革和2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立國(guó)家能源局一樣，是集中關(guān)鍵戰(zhàn)略要素、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的關(guān)鍵措施。

中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)王敬波表示，國(guó)家數(shù)據(jù)局的成立對(duì)于國(guó)家治理來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的新的開(kāi)始，因?yàn)樗囊粋€(gè)重要功能就是統(tǒng)籌功能，包括統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源的整合共享，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)的共同建設(shè)，以及重要信息資源的開(kāi)發(fā)利用，跨部門(mén)、跨行業(yè)的互聯(lián)互通等。因?yàn)橛羞@個(gè)統(tǒng)籌功能，才能解決現(xiàn)在在數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用當(dāng)中遇到的一些瓶頸問(wèn)題。

華南師范大學(xué)法學(xué)院研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心主任馬顏昕表示，數(shù)據(jù)管理涉及的部門(mén)多、范圍廣，過(guò)去是分散治理，涉及網(wǎng)信部門(mén)、工信系統(tǒng)、發(fā)改委、國(guó)務(wù)院辦公室電子政務(wù)辦、公安部等。這也導(dǎo)致數(shù)據(jù)分散在不同部門(mén)和各個(gè)環(huán)節(jié)。“現(xiàn)在，國(guó)家要大力建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，此前分散的管理機(jī)制存在一定痛點(diǎn)，無(wú)法適應(yīng)這種需求。組建國(guó)家數(shù)據(jù)局是想由其主導(dǎo)推進(jìn)未來(lái)的制度構(gòu)建和相關(guān)投資建設(shè)。”馬顏昕說(shuō)。

三、成立國(guó)家數(shù)據(jù)局，哪些產(chǎn)業(yè)將受益

浙江大學(xué)國(guó)際聯(lián)合商學(xué)院數(shù)字經(jīng)濟(jì)與金融創(chuàng)新研究中心聯(lián)席主任盤(pán)和林表示，組建國(guó)家數(shù)據(jù)局將對(duì)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、處理、清洗、預(yù)標(biāo)注等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生積極推動(dòng)作用，對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用層面的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極影響，對(duì)數(shù)據(jù)支撐的算力和算法領(lǐng)域也有助推，算力包括終端算力的智能芯片和云端算力的智算中心，數(shù)據(jù)中心等等，未來(lái)ICT設(shè)備產(chǎn)業(yè)將因此受益。

天風(fēng)證券計(jì)算機(jī)團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，頂層管理架構(gòu)調(diào)整體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要性，數(shù)字經(jīng)濟(jì)主線地位明確，數(shù)據(jù)要素、國(guó)家云是兩大基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)不容忽視。此外，云數(shù)一體，云底座是數(shù)據(jù)匯聚與流通的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要素價(jià)值的發(fā)揮依賴安全可控的國(guó)家云平臺(tái)，國(guó)家云有望率先受益，數(shù)據(jù)應(yīng)用落地也值得期待。

國(guó)研新經(jīng)濟(jì)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)朱克力認(rèn)為，人民群眾對(duì)于美好生活的向往不斷增強(qiáng)，對(duì)于公共服務(wù)、消費(fèi)升級(jí)、社會(huì)治理等方面的需求也在不斷增加。這就為各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了廣闊的市場(chǎng)空間和需求導(dǎo)向，這實(shí)際上是形成需求和供給相互促進(jìn)的重要前提。比如，通過(guò)打造智慧城市、智慧鄉(xiāng)村、智慧交通等相關(guān)的帶有市場(chǎng)導(dǎo)向的項(xiàng)目，可以滿足人民群眾對(duì)于便捷高效、安全舒適、綠色低碳等方方面面的需求。

此外還有觀點(diǎn)表示，在數(shù)字化新時(shí)代，各類(lèi)平臺(tái)企業(yè)都將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，特別是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、支持社會(huì)民生等創(chuàng)新性平臺(tái)企業(yè)。

四、著力解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)美好愿景

目前，中國(guó)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋大數(shù)據(jù)硬件、大數(shù)據(jù)軟件和服務(wù)環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。從應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，大數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品及服務(wù)已經(jīng)從最早的為電信領(lǐng)域客戶提供經(jīng)營(yíng)分析、為銀行領(lǐng)域客戶提供風(fēng)控管理等輔助性經(jīng)營(yíng)決策，發(fā)展到目前為金融、電信、政府、互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)、健康醫(yī)療、電力等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域客戶提供服務(wù)。過(guò)程中，大量政府、企業(yè)、高校的業(yè)務(wù)模式和經(jīng)營(yíng)模式正在與數(shù)字技術(shù)融合，過(guò)程中會(huì)引發(fā)高頻化、規(guī)模化且常態(tài)化的數(shù)據(jù)流動(dòng)。

面對(duì)高速發(fā)展的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，需要著力解決哪些問(wèn)題？

高宇寧認(rèn)為當(dāng)前市場(chǎng)主要存在三個(gè)問(wèn)題。第一，數(shù)據(jù)要素已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，但是相應(yīng)的價(jià)值產(chǎn)生涉及多個(gè)環(huán)節(jié)、多元主體、多種情景，使得其產(chǎn)權(quán)邊界的確認(rèn)變得極為復(fù)雜，在實(shí)踐中如果不能對(duì)數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)加以區(qū)分，將無(wú)法保證公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的差異化授權(quán)使用。第二，數(shù)據(jù)要素的流通和交易，一方面需要從數(shù)據(jù)隱私和數(shù)字安全的角度確保全流程合規(guī)，相比商品和普通的服務(wù)流通就已經(jīng)提出了更高的要求；另一方面就交易的角度來(lái)看，場(chǎng)內(nèi)交易的規(guī)范性與場(chǎng)外交易的靈活性始終是數(shù)據(jù)要素交易需要平衡的重要關(guān)系。第三，數(shù)據(jù)要素收益的分配當(dāng)中，如何界定數(shù)據(jù)要素各參與方的貢獻(xiàn)和投入產(chǎn)出收益，如何平衡數(shù)據(jù)內(nèi)容采集、加工、流通、應(yīng)用等不同環(huán)節(jié)相關(guān)主體之間的利益分配也始終是數(shù)據(jù)要素建設(shè)中重要的環(huán)節(jié)。

02、省級(jí)大數(shù)據(jù)局

完善地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系

當(dāng)前，省級(jí)大數(shù)據(jù)局運(yùn)行中仍存在機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確、職能定位不清晰、職能配置不科學(xué)等挑戰(zhàn)。優(yōu)化地方大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)職能體系，亟需明確大數(shù)據(jù)行政管理職能的內(nèi)涵外延，合理劃分大數(shù)據(jù)局與相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工，構(gòu)建多元主體共建共享的數(shù)字政府體系。

黨的十八大以來(lái)，地方政府設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局是機(jī)構(gòu)與行政體制改革一個(gè)值得關(guān)注的新動(dòng)向。從宏觀層面看，設(shè)立大數(shù)據(jù)局是各級(jí)政府貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”“智慧社會(huì)”，充分利用信息化技術(shù)手段提高政府履職能力的重要舉措。在中觀層面，大數(shù)據(jù)局整合原分散于地方發(fā)改、經(jīng)信等多個(gè)部門(mén)的相關(guān)職能，為構(gòu)建統(tǒng)一高效的地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系探索了有益經(jīng)驗(yàn)。

具體而言，大數(shù)據(jù)局在一定范圍內(nèi)解決了當(dāng)前政府大數(shù)據(jù)治理政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮等問(wèn)題，有效提升了數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用效率和“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)水平。截至2023年，全國(guó)副省級(jí)城市及以下市縣建立了近百個(gè)名稱(chēng)各異的大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、大數(shù)據(jù)中心等機(jī)構(gòu)，廣東、貴州、浙江等省份組建了省級(jí)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。

省級(jí)大數(shù)據(jù)局在國(guó)家數(shù)字治理的宏觀架構(gòu)中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，對(duì)完善地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系意義重大。2023年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為各地組建省級(jí)大數(shù)據(jù)局提供了難得機(jī)遇。本輪機(jī)構(gòu)改革提出，在確保中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京、重慶、廣東、浙江、貴州、山東、廣西、吉林、福建、安徽、河南等地在省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案中設(shè)立了專(zhuān)責(zé)大數(shù)據(jù)管理的行政機(jī)構(gòu)。這些省級(jí)大數(shù)據(jù)局在省域內(nèi)發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)作用，有利于建立起標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、上下協(xié)同、運(yùn)行高效的數(shù)字治理組織體系，加快建設(shè)集約化、一體化的數(shù)字政府。此外，省級(jí)大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置模式將對(duì)后續(xù)開(kāi)展的市縣機(jī)構(gòu)改革起示范作用，促進(jìn)省域內(nèi)各級(jí)大數(shù)據(jù)局優(yōu)化機(jī)構(gòu)、調(diào)整職能，健全省市縣三級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

以各地公布的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案為線索，分析11個(gè)省級(jí)大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置情況，為構(gòu)建更加科學(xué)合理的地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)職能體系提出優(yōu)化建議。

01、中國(guó)地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的數(shù)量

截至2023年6月，我國(guó)省級(jí)、地級(jí)地方政府已基本完成機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，在全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，共有18個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）設(shè)有省級(jí)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，占比58%，它們分別是北京、天津、內(nèi)蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、廣東、廣西、重慶、貴州、陜西和海南。全國(guó)333個(gè)地級(jí)行政單位中共有208個(gè)地區(qū)設(shè)有大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，占比62.5%。中國(guó)的22個(gè)省會(huì)城市、4個(gè)自治區(qū)首府（拉薩除外）以及5個(gè)非省會(huì)副省級(jí)城市，共計(jì)31個(gè)行政單位設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。

中國(guó)四大經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量情況

第八次機(jī)構(gòu)改革前后地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立情況

第八次機(jī)構(gòu)改革前地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)職能特征

第八次機(jī)構(gòu)改革后地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)職能特征

02、省級(jí)大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置

梳理31個(gè)省、市、自治區(qū)公布的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案及有關(guān)公開(kāi)報(bào)道，北京市和西藏自治區(qū)未公開(kāi)機(jī)構(gòu)改革方案，媒體報(bào)道披露了機(jī)構(gòu)改革后北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局掛大數(shù)據(jù)管理局牌子。可從機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、機(jī)構(gòu)類(lèi)型與規(guī)格、職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等方面管窺省級(jí)大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)職能定位。

（一）機(jī)構(gòu)名稱(chēng)：突出大數(shù)據(jù)發(fā)展和管理職能，有的省份合并設(shè)立大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)

除山東直接冠名“大數(shù)據(jù)局”外，其他省份的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)多為“大數(shù)據(jù)管理局”或“大數(shù)據(jù)發(fā)展局”。這意味著對(duì)于多數(shù)地方政府而言，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域行政管理職能和推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是設(shè)置機(jī)構(gòu)的主要目的。重慶市設(shè)立“大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局”，將大數(shù)據(jù)的應(yīng)用、發(fā)展和管理這三項(xiàng)核心職能直接寫(xiě)入機(jī)構(gòu)名稱(chēng)。福建在政府機(jī)構(gòu)序列設(shè)立數(shù)字福建領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（大數(shù)據(jù)管理局），對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室掛大數(shù)據(jù)局牌子，有利于打通大數(shù)據(jù)管理的決策執(zhí)行鏈條。

一些省份因地制宜地將大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，如吉林組建政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局，安徽組建數(shù)據(jù)資源管理局加掛政務(wù)服務(wù)管理局牌子，廣東組建政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局。合并設(shè)立大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)主要有兩個(gè)原因：一則這是在地方黨政機(jī)構(gòu)限額條件下的一種務(wù)實(shí)選擇，通過(guò)設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)履行兩方面的新職能；另外，考慮到大數(shù)據(jù)和電子政務(wù)對(duì)提升政務(wù)服務(wù)水平具有重要支撐作用，合并設(shè)立機(jī)構(gòu)的兩大職能業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)較為緊密。

（二）機(jī)構(gòu)類(lèi)型：省政府直屬機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)和掛牌機(jī)構(gòu)三類(lèi)并存

本輪機(jī)構(gòu)改革中設(shè)置的省級(jí)大數(shù)據(jù)局均列入政府機(jī)構(gòu)序列，根據(jù)機(jī)構(gòu)類(lèi)型和規(guī)格可分為省政府直屬機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)和掛牌機(jī)構(gòu)三類(lèi)。

1.省政府直屬機(jī)構(gòu)

吉林、安徽、山東、廣西、重慶、貴州六省（市）將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為政府直屬機(jī)構(gòu)。省政府直屬機(jī)構(gòu)指省級(jí)人民政府為了管理某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)或特定的事務(wù)而設(shè)置的一類(lèi)機(jī)構(gòu)，通常承擔(dān)某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能，機(jī)構(gòu)規(guī)格一般為正廳級(jí)。在本輪機(jī)構(gòu)改革中，沒(méi)有省份將大數(shù)據(jù)設(shè)置為政府組成部門(mén)。這是因?yàn)檎M成部門(mén)是指履行政府基本行政管理職能依法設(shè)置的機(jī)構(gòu)，省級(jí)政府組成部門(mén)要與國(guó)務(wù)院組成部門(mén)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。一個(gè)新興的大數(shù)據(jù)管理職能部門(mén)，能夠在機(jī)構(gòu)改革中獨(dú)立躋身直屬機(jī)構(gòu)已然不易。作為直屬機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)局在省級(jí)機(jī)構(gòu)中具有專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性，是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和機(jī)構(gòu)職責(zé)分工，對(duì)全省大數(shù)據(jù)領(lǐng)域各項(xiàng)工作負(fù)有主要管理責(zé)任的部門(mén)。

2.部門(mén)管理機(jī)構(gòu)

浙江、福建、廣東、河南四省將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為省政府部門(mén)管理機(jī)構(gòu)。部門(mén)管理機(jī)構(gòu)指由主管部門(mén)管理的，負(fù)責(zé)某方面工作的行政機(jī)構(gòu)，具有相對(duì)獨(dú)立性。例如，浙江、廣東、河南三省大數(shù)據(jù)局均由省政府辦公廳管理，福建省大數(shù)據(jù)局由省發(fā)展改革委員會(huì)管理。

部門(mén)管理機(jī)構(gòu)與直屬機(jī)構(gòu)主要有三點(diǎn)區(qū)別：一是機(jī)構(gòu)規(guī)格。部門(mén)管理機(jī)構(gòu)通常比其主管部門(mén)低半級(jí)，浙江等四省大數(shù)據(jù)局機(jī)構(gòu)規(guī)格均為副廳級(jí)。二是管理權(quán)限。直屬機(jī)構(gòu)可以在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)單獨(dú)向下級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)行文和向同級(jí)有關(guān)部門(mén)行文；部門(mén)管理機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)可以單獨(dú)行文，但向有關(guān)部門(mén)行文或者與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合行文時(shí)原則上需報(bào)經(jīng)主管部門(mén)同意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中一些地方部門(mén)管理的大數(shù)據(jù)局向有關(guān)部門(mén)行文或者與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合行文時(shí)不需報(bào)經(jīng)主管部門(mén)同意。三是請(qǐng)示報(bào)告方式。省以下部門(mén)管理機(jī)構(gòu)原則上不直接向黨委、政府請(qǐng)示工作，確需請(qǐng)示黨委、政府的事項(xiàng)，由主管部門(mén)呈文；遇有緊急情況，需直接向黨委、政府請(qǐng)示的，需同時(shí)報(bào)告主管部門(mén)。

值得特別注意的是，部門(mén)管理機(jī)構(gòu)不是主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立的法律主體，其職能履行和業(yè)務(wù)開(kāi)展具有相對(duì)獨(dú)立性。部門(mén)管理機(jī)構(gòu)納入黨政機(jī)構(gòu)限額管理，單獨(dú)核定職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，具有一級(jí)獨(dú)立預(yù)算權(quán)。主管部門(mén)主要通過(guò)行政首長(zhǎng)召開(kāi)會(huì)議等形式，對(duì)部門(mén)管理機(jī)構(gòu)工作中的重大方針政策、工作部署等事項(xiàng)實(shí)施管理。

在機(jī)構(gòu)改革中將省級(jí)大數(shù)據(jù)局設(shè)置為部門(mén)管理機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化治理與統(tǒng)籌協(xié)同治理的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，大數(shù)據(jù)行政管理職能的獨(dú)立性日益凸顯，需要由一個(gè)專(zhuān)門(mén)行政機(jī)構(gòu)履行職能；另一方面，大數(shù)據(jù)治理牽涉面廣，又需要由具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)勢(shì)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)其他相關(guān)部門(mén)的政策協(xié)同。

出于對(duì)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性和統(tǒng)籌性的雙重考慮，由省政府辦公廳或發(fā)改委等綜合部門(mén)管理大數(shù)據(jù)局成為一種可行選擇。但是，鑒于此前多輪機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，主管部門(mén)與部門(mén)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中容易出現(xiàn)各類(lèi)矛盾問(wèn)題，大數(shù)據(jù)局作為部門(mén)管理機(jī)構(gòu)是否能夠充分履行職能仍值得進(jìn)一步觀察。

3.掛牌機(jī)構(gòu)

北京市在市政府組成部門(mén)經(jīng)濟(jì)和信息化局掛大數(shù)據(jù)管理局牌子。在機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)踐中，掛牌機(jī)構(gòu)是指一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)多項(xiàng)職責(zé)，因工作需要加掛牌子，有兩個(gè)或者兩個(gè)以上名稱(chēng)，在不同場(chǎng)合以相應(yīng)名稱(chēng)對(duì)外開(kāi)展工作的機(jī)構(gòu)。在實(shí)體機(jī)構(gòu)掛牌的機(jī)構(gòu)，一般不單獨(dú)核定編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，不是一級(jí)預(yù)算單位。掛牌機(jī)構(gòu)原則上不得以掛牌機(jī)構(gòu)名義對(duì)外制發(fā)行政規(guī)范性文件，確因工作需要制發(fā)行政規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)體機(jī)構(gòu)名義或以實(shí)體機(jī)構(gòu)與掛牌機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文。

在2023年機(jī)構(gòu)改革之前，省以下市縣級(jí)政府多將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為掛牌機(jī)構(gòu)。相對(duì)于實(shí)體機(jī)構(gòu)，掛牌機(jī)構(gòu)的職能具有從屬性。根據(jù)機(jī)構(gòu)編制法規(guī)要求，掛牌機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中不得實(shí)體化運(yùn)作。以經(jīng)濟(jì)和信息化局掛大數(shù)據(jù)管理局牌子為例，大數(shù)據(jù)管理是經(jīng)濟(jì)和信息化局履行的部門(mén)職責(zé)之一，通常由經(jīng)濟(jì)和信息化局某些內(nèi)設(shè)處室承擔(dān)具體工作，有需要時(shí)對(duì)外以大數(shù)據(jù)管理局名義開(kāi)展工作。

在本輪機(jī)構(gòu)改革中，北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局共加掛了三塊牌子，分別為市無(wú)線電管理局、市大數(shù)據(jù)管理局和市國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)辦公室。經(jīng)信局內(nèi)設(shè)處室中的智慧城市建設(shè)處加掛大數(shù)據(jù)應(yīng)用處牌子，實(shí)際承擔(dān)推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用、電子政務(wù)考核、跨部門(mén)跨行業(yè)跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享等職責(zé)。

4.地位、獨(dú)立性和協(xié)調(diào)能力：三類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較

在機(jī)構(gòu)性質(zhì)和地位方面，目前我國(guó)省級(jí)大數(shù)據(jù)局總體上處于省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)序列的末端（參見(jiàn)表1）。大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)直接反映出同級(jí)黨委政府對(duì)大數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)的重視程度，相比而言在機(jī)構(gòu)序列中直屬機(jī)構(gòu)地位較高，部門(mén)管理機(jī)構(gòu)次之，掛牌機(jī)構(gòu)最末。在機(jī)構(gòu)獨(dú)立性方面，直屬機(jī)構(gòu)大數(shù)據(jù)局擁有最為完整獨(dú)立的管理權(quán)限，部門(mén)管理機(jī)構(gòu)的重大政策要事先向主管部門(mén)匯報(bào)，機(jī)構(gòu)自主權(quán)受到一定限制；掛牌機(jī)構(gòu)基本上不具有日常管理的自主決定權(quán)。

在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，由省政府辦公廳或發(fā)改委管理的大數(shù)據(jù)局優(yōu)勢(shì)較為明顯，前提是能夠處理好主管部門(mén)與部門(mén)管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；直屬機(jī)構(gòu)對(duì)其他省級(jí)部門(mén)具備一定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，需要在職能配置上加以明確；掛牌機(jī)構(gòu)一般不具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，其職能履行尚需要處理好實(shí)體機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)處室之間的關(guān)系。

（三）職能配置：整合大數(shù)據(jù)決策、執(zhí)行與監(jiān)督管理權(quán)

本輪機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮。新組建的省級(jí)大數(shù)據(jù)局整合了原本分散于省級(jí)發(fā)改委、經(jīng)信（委）廳、省政府辦公廳等機(jī)構(gòu)的多項(xiàng)職責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)管理、信息化建設(shè)等相關(guān)工作。以省政府直屬機(jī)構(gòu)大數(shù)據(jù)局為例，可從行政管理過(guò)程視角下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)三個(gè)維度梳理其主要職責(zé)。

1.決策權(quán)：制定大數(shù)據(jù)政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和加強(qiáng)省內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

決策權(quán)是省級(jí)大數(shù)據(jù)局的核心職能，包括制定大數(shù)據(jù)相關(guān)政策法規(guī)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和加強(qiáng)省內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職責(zé)。首先，省級(jí)大數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)擬定全省大數(shù)據(jù)相關(guān)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，為省級(jí)人大及其常委會(huì)和省級(jí)人民政府起草相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章草案，擬訂大數(shù)據(jù)、信息化行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施。

其次，大數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)制定全省大數(shù)據(jù)和信息化發(fā)展規(guī)劃，提出大數(shù)據(jù)和信息化項(xiàng)目投資規(guī)模及方向、具體項(xiàng)目的審批備案核準(zhǔn)等方面的建議。第三，大數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省大數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)管理使用，以及數(shù)字政府建設(shè)、政府網(wǎng)站、政務(wù)信息系統(tǒng)整合等工作。

2.執(zhí)行權(quán)：大數(shù)據(jù)資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推廣應(yīng)用

執(zhí)行權(quán)是省級(jí)大數(shù)據(jù)局的關(guān)鍵職能，包括大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)、大數(shù)據(jù)資源管理和推廣應(yīng)用等職責(zé)。一是負(fù)責(zé)全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)管理利用，統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)中心、政務(wù)云、政務(wù)網(wǎng)等電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理。二是負(fù)責(zé)大數(shù)據(jù)和信息化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)，支持和引導(dǎo)大數(shù)據(jù)、信息化等方面的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)發(fā)展和應(yīng)用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合。三是負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)資源的采集匯聚、登記管理、共享開(kāi)放，推動(dòng)社會(huì)數(shù)據(jù)匯聚融合、互聯(lián)互通，推進(jìn)大數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)。四是組織實(shí)施省級(jí)政務(wù)信息化建設(shè)、數(shù)字政府等項(xiàng)目，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用落地。

3.監(jiān)督管理權(quán)：大數(shù)據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管與政務(wù)監(jiān)督

監(jiān)督管理權(quán)是省級(jí)大數(shù)據(jù)局的基礎(chǔ)職能，根據(jù)管理對(duì)象不同，主要可分為針對(duì)企業(yè)和政府兩類(lèi)。第一類(lèi)是對(duì)大數(shù)據(jù)和信息化行業(yè)及企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行日常監(jiān)督管理，履行軟件和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)行業(yè)管理職責(zé)。第二類(lèi)是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)局對(duì)省級(jí)部門(mén)和市縣政府的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，依據(jù)授權(quán)對(duì)省級(jí)部門(mén)及市縣政府大數(shù)據(jù)建設(shè)管理使用狀況進(jìn)行監(jiān)督考核評(píng)價(jià)，有效提升省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展水平。

03、省級(jí)大數(shù)據(jù)局的發(fā)展趨勢(shì)與面臨的主要挑戰(zhàn)

省級(jí)大數(shù)據(jù)局是機(jī)構(gòu)改革的新生事物，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置既有一定共性規(guī)律也存在較大差異性，在職能履行過(guò)程中仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。總結(jié)國(guó)內(nèi)此前各地大數(shù)據(jù)局運(yùn)行規(guī)律，現(xiàn)階段省級(jí)大數(shù)據(jù)局呈現(xiàn)出兩大主要發(fā)展趨勢(shì)。

（一）“一對(duì)多”

大數(shù)據(jù)管理職能相對(duì)集中，由一個(gè)機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央政府層面互聯(lián)網(wǎng)和信息化職能相對(duì)分散，發(fā)改委、工信部、公安部、網(wǎng)信辦根據(jù)職責(zé)分工各承擔(dān)部分管理職能。這種“九龍治水”的管理格局固然有一定的合理性，但也容易造成職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象。在此前“上下一般粗”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式下，地方政府根據(jù)中央部委設(shè)置和職能配置情況對(duì)應(yīng)設(shè)置地方機(jī)構(gòu)履行屬地管理責(zé)任。

基于中央與地方政府職能異構(gòu)特征，地方政府主要承擔(dān)大數(shù)據(jù)和信息化政策執(zhí)行、市場(chǎng)監(jiān)管和項(xiàng)目應(yīng)用等操作性事務(wù)，迫切需要整合分散于各部門(mén)的政策、資金和資源形成管理合力。在此背景下，一些市縣率先探索設(shè)立大數(shù)據(jù)局整合分散于多部門(mén)的職責(zé)，由大數(shù)據(jù)局向上對(duì)接多個(gè)上級(jí)部門(mén)。

省級(jí)大數(shù)據(jù)局在省級(jí)層面相對(duì)集中大數(shù)據(jù)管理職能，向上對(duì)接發(fā)改委、工信部、國(guó)務(wù)院辦公廳等多個(gè)部門(mén)，向下指導(dǎo)監(jiān)督市縣大數(shù)據(jù)局職能履行，構(gòu)建起上下貫通、執(zhí)行有力的體制機(jī)制，發(fā)揮了承上啟下的關(guān)鍵性作用。

在省以下相對(duì)集中大數(shù)據(jù)管理職能有利于統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理和職責(zé)分散交叉，充分發(fā)揮數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型的整體效應(yīng)。特別是數(shù)字政府建設(shè)的整體性理念要求由一個(gè)超越原有部門(mén)利益格局的行政機(jī)構(gòu)發(fā)揮牽頭作用，省級(jí)大數(shù)據(jù)局能夠以集約化、一體化建設(shè)優(yōu)化資源配置、減少重復(fù)投資，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理的數(shù)字政府業(yè)務(wù)體系。

（二）由單一到綜合

大數(shù)據(jù)局職能配置重點(diǎn)從側(cè)重行業(yè)管理、政務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)綜合治理

目前，我國(guó)省級(jí)大數(shù)據(jù)局職能配置仍有較大差異，機(jī)構(gòu)類(lèi)型和設(shè)置方式直接影響大數(shù)據(jù)局的職責(zé)范圍。在經(jīng)濟(jì)和信息化局掛牌的大數(shù)據(jù)局由于其職能從屬性，通常側(cè)重于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)管理。

合并設(shè)立的政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局通常牽頭推進(jìn)“放管服”改革，大數(shù)據(jù)管理方面?zhèn)戎赜陔娮诱?wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、政務(wù)信息系統(tǒng)整合等政務(wù)管理職能，其職責(zé)中一般不包括大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)管理職能。此外，由省政府辦公廳和發(fā)改委管理的大數(shù)據(jù)局也主要偏重于政務(wù)管理職能。

作為省政府直屬機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)局一般兼具行業(yè)管理和政務(wù)管理雙重職能，在機(jī)構(gòu)職能方面逐漸從大數(shù)據(jù)專(zhuān)項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)向大數(shù)據(jù)綜合管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。此類(lèi)大數(shù)據(jù)局職能配置呈現(xiàn)出四個(gè)“全”特征。一是對(duì)象全覆蓋。管理服務(wù)對(duì)象既包括大數(shù)據(jù)和信息化企業(yè)，也涵蓋省級(jí)部門(mén)和市縣政府，以及涉及大數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)存、管理和使用的自然人等社會(huì)主體。二是業(yè)務(wù)全流程。承擔(dān)大數(shù)據(jù)管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能，具體行使大數(shù)據(jù)相關(guān)行政規(guī)劃、行政審批、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政檢查等行政權(quán)力事項(xiàng)。三是資源全配套。統(tǒng)籌法規(guī)政策、財(cái)政資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)的各類(lèi)配套資源。四是應(yīng)用全打通。負(fù)責(zé)統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)資源建設(shè)管理，促進(jìn)大數(shù)據(jù)政用、民用、商用多管齊下、互聯(lián)互通。當(dāng)然，大數(shù)據(jù)綜合管理機(jī)構(gòu)正在經(jīng)歷一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，究竟大數(shù)據(jù)局的職能配置應(yīng)當(dāng)綜合到何種程度，仍需在實(shí)踐中檢驗(yàn)。

（三）省級(jí)大數(shù)據(jù)局面臨的主要挑戰(zhàn)

1.大數(shù)據(jù)局機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確

本文重點(diǎn)分析的省級(jí)大數(shù)據(jù)局是機(jī)構(gòu)改革后明確列入省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)序列的行政機(jī)構(gòu)，實(shí)際上全國(guó)還有一些省份將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為省政府直屬事業(yè)單位或部門(mén)管理的事業(yè)單位。

例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)大數(shù)據(jù)管理局在本輪機(jī)構(gòu)改革后仍作為省政府直屬事業(yè)單位履行部分行政管理職能。這些機(jī)構(gòu)性質(zhì)為事業(yè)單位的大數(shù)據(jù)局多由省信息中心、大數(shù)據(jù)中心組建而成，但在實(shí)際運(yùn)行中履行部分行政管理職能。事業(yè)單位的主業(yè)主責(zé)是公益服務(wù)，出于機(jī)構(gòu)編制限額考慮由事業(yè)單位額外承擔(dān)行政職能，容易造成政事不分、行政職能體外循環(huán)、管理不規(guī)范等現(xiàn)象。

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出:“全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。”在本輪地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)施過(guò)程中，大部分省份全面清理省直事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能，將行政職能劃歸主管部門(mén)或職能相近的行政機(jī)構(gòu)，除行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)外，不再保留或新設(shè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

本輪機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)共設(shè)立11個(gè)省級(jí)大數(shù)據(jù)局行政機(jī)構(gòu)，尚有超過(guò)一半的省份由其他主管部門(mén)行政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位履行大數(shù)據(jù)行政管理職能。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前大數(shù)據(jù)局履行的職能中究竟有哪些必須由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，哪些可以由事業(yè)單位承擔(dān)，在實(shí)踐中仍存在較大爭(zhēng)議。

2.大數(shù)據(jù)局職能定位不清晰

分析11家省級(jí)大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置情況，可以發(fā)現(xiàn)一些省份對(duì)大數(shù)據(jù)局的職能定位不夠清晰。例如，大數(shù)據(jù)局究竟應(yīng)當(dāng)是一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)職能部門(mén)還是綜合職能部門(mén)？不論是直屬機(jī)構(gòu)還是部門(mén)管理機(jī)構(gòu)，單獨(dú)設(shè)立大數(shù)據(jù)局的初衷就是要解決大數(shù)據(jù)管理職責(zé)交叉分散問(wèn)題，讓這一機(jī)構(gòu)在省政府機(jī)構(gòu)序列中承擔(dān)專(zhuān)項(xiàng)職能部門(mén)責(zé)任。

與此同時(shí)，一些省級(jí)政府直屬機(jī)構(gòu)大數(shù)據(jù)局還承擔(dān)了統(tǒng)籌推進(jìn)信息化建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)等原本由發(fā)改委、辦公廳等綜合職能部門(mén)履行的職責(zé)。

即使“三定”規(guī)定賦予了大數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，但是排序偏后的直屬機(jī)構(gòu)能否協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、工信等排序靠前的省政府組成部門(mén)？可供參考的一個(gè)例子是，新組建的應(yīng)急管理部整合國(guó)務(wù)院辦公廳原國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室職責(zé)后，就出現(xiàn)了綜合協(xié)調(diào)力度反倒不如以前的情況。

3.大數(shù)據(jù)局職能配置不科學(xué)

機(jī)構(gòu)職能配置主要由“三定”規(guī)定和權(quán)力清單、責(zé)任清單確定，目前絕大部分新設(shè)立的省級(jí)大數(shù)據(jù)局已出臺(tái)“三定”規(guī)定，但權(quán)責(zé)清單尚在編制過(guò)程中。經(jīng)初步調(diào)研和梳理，省級(jí)大數(shù)據(jù)局職能配置還存在一些不夠科學(xué)、不盡合理之處。在職責(zé)分工方面，省級(jí)大數(shù)據(jù)局與網(wǎng)信辦、工信部門(mén)在統(tǒng)籌信息化建設(shè)、信息資源開(kāi)發(fā)利用共享、指導(dǎo)信息安全等方面職能劃分不夠明確。

根據(jù)中央有關(guān)通知精神，省市兩級(jí)網(wǎng)信機(jī)構(gòu)主要職能要與中央網(wǎng)信辦基本對(duì)應(yīng)，統(tǒng)籌信息化工作職能實(shí)際上由網(wǎng)信部門(mén)負(fù)責(zé)。單獨(dú)組建大數(shù)據(jù)局后，省級(jí)工業(yè)和信息化部門(mén)一般仍然負(fù)責(zé)工業(yè)領(lǐng)域信息化發(fā)展和信息化與工業(yè)化融合（兩化融合）、軟件和信息服務(wù)業(yè)管理等職責(zé)。

實(shí)際上，大數(shù)據(jù)局承擔(dān)的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策的管理服務(wù)對(duì)象與軟件和信息服務(wù)業(yè)企業(yè)多有重合。再以制定大數(shù)據(jù)（信息）安全監(jiān)管的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系為例，由于信息安全既涉及硬件也涉及軟件，職責(zé)分散于網(wǎng)信、公安、大數(shù)據(jù)、工信等多個(gè)部門(mén)。網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法更是存在不同執(zhí)法部門(mén)對(duì)同一單位、同一事項(xiàng)重復(fù)檢查且檢查標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題。

另一方面，新設(shè)立的大數(shù)據(jù)局對(duì)外行業(yè)管理職權(quán)并不完整，大部分大數(shù)據(jù)局基本沒(méi)有行政許可和行政執(zhí)法處罰事項(xiàng)，是典型的行政審批、日常監(jiān)管和執(zhí)法職能相分離的行政機(jī)構(gòu)。一旦大數(shù)據(jù)局與相關(guān)部門(mén)無(wú)法建立起行之有效的公務(wù)協(xié)作機(jī)制，那么很容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮現(xiàn)象。一些政務(wù)數(shù)據(jù)管理局只有對(duì)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審批管理權(quán)限和公共服務(wù)事項(xiàng)。

04、優(yōu)化地方大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)職能體系的建議

省級(jí)大數(shù)據(jù)局是新一輪地方機(jī)構(gòu)改革的新生事物，是地方政府完善數(shù)據(jù)治理體系、提升數(shù)據(jù)治理能力的重要探索。為解決大數(shù)據(jù)局在地方機(jī)構(gòu)職能體系中面臨的障礙和瓶頸，不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，當(dāng)前亟需重點(diǎn)處理好四對(duì)關(guān)系。

（一）處理好政事關(guān)系，科學(xué)界定大數(shù)據(jù)行政管理職能的內(nèi)涵和外延，加快推進(jìn)政事分開(kāi)

本輪機(jī)構(gòu)改革后，省以下大數(shù)據(jù)局在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上既有行政機(jī)構(gòu)也有事業(yè)單位。按照深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革根除“事業(yè)局”的具體要求，當(dāng)前迫切需要科學(xué)界定大數(shù)據(jù)行政管理職能的內(nèi)涵和外延，非此不足以論證將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為行政機(jī)構(gòu)的合法性。

從行政法原理分析，大數(shù)據(jù)行政管理職能應(yīng)當(dāng)包括制定大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的行政立法權(quán)等抽象行政行為，以及行政命令、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決等具體行政行為。概言之，涉及大數(shù)據(jù)管理的抽象行政行為和具體行政行為均應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)作出。此外，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的數(shù)據(jù)聚通用和基礎(chǔ)性、保障性的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)應(yīng)被視為大數(shù)據(jù)行政管理職能。

各地應(yīng)當(dāng)全面清理由大數(shù)據(jù)中心等事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革精神因地制宜設(shè)立大數(shù)據(jù)局行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑾嚓P(guān)行政職能劃歸其他主管部門(mén)行使。已設(shè)置省以下大數(shù)據(jù)局的地方應(yīng)當(dāng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革要求，按照“管辦分離”的原則剝離行政機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)職能，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式由事業(yè)單位或企業(yè)具體承擔(dān)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。充分發(fā)揮事業(yè)單位、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和渠道服務(wù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建政企合作、多元主體共建共享共治的大數(shù)據(jù)治理生態(tài)體系。

（二）處理好黨政關(guān)系，理順和優(yōu)化地方網(wǎng)信辦與大數(shù)據(jù)局的職責(zé)關(guān)系

加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)網(wǎng)信工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的重要舉措。在中央層面，由于網(wǎng)絡(luò)安全和信息化職能分散于多個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)，中央網(wǎng)信辦成立以來(lái)有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大事項(xiàng)，承擔(dān)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的職能。本輪機(jī)構(gòu)改革設(shè)立省級(jí)大數(shù)據(jù)局的地方要重視理順和優(yōu)化地方網(wǎng)信辦與大數(shù)據(jù)局的職責(zé)關(guān)系，減少重復(fù)決策、多頭管理，促進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

具體而言，一要明確黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)職責(zé)的區(qū)別與聯(lián)系。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域重大工作發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)作用，其辦事機(jī)構(gòu)的職能要緊緊圍繞上述四個(gè)方面行使，做到既不越位也不缺位。政府職能部門(mén)是在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)管理某一方面工作事務(wù)，并相對(duì)獨(dú)立行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)。

因此，網(wǎng)信辦應(yīng)重點(diǎn)提升領(lǐng)導(dǎo)力，大數(shù)據(jù)局應(yīng)重點(diǎn)提升執(zhí)行力。綜合考慮機(jī)構(gòu)屬性和省級(jí)大數(shù)據(jù)局在政府機(jī)構(gòu)序列中的排序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)的職責(zé)應(yīng)由省級(jí)網(wǎng)信辦承擔(dān)更為合適。大數(shù)據(jù)局承擔(dān)配合網(wǎng)信辦指導(dǎo)推進(jìn)信息化建設(shè)和跨行業(yè)、跨部門(mén)信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的職責(zé)。

二要把握好省以下不同層級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系。省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)承擔(dān)全省頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能，市縣黨政機(jī)構(gòu)主要是落實(shí)中央和省級(jí)決策部署，越往基層越應(yīng)當(dāng)注重提升執(zhí)行力。由于機(jī)構(gòu)限額層層遞減，許多市縣黨委機(jī)構(gòu)中不單設(shè)網(wǎng)信辦，而是將網(wǎng)信辦設(shè)在宣傳部門(mén)。根據(jù)基層事務(wù)特點(diǎn)和工作實(shí)際需要，一些市縣將網(wǎng)信辦承擔(dān)的統(tǒng)籌推進(jìn)信息化職責(zé)劃轉(zhuǎn)到大數(shù)據(jù)局也不失為可行之策。

此外，根據(jù)十九大報(bào)告和深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，市縣網(wǎng)信部門(mén)和大數(shù)據(jù)管理局可以探索合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)力量和資源，發(fā)揮統(tǒng)籌信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用的綜合效益。

（三）處理好左右關(guān)系，明確大數(shù)據(jù)局與其他綜合管理部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)的職責(zé)分工

本輪機(jī)構(gòu)改革提出優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置。根據(jù)管理服務(wù)對(duì)象可以將大數(shù)據(jù)管理涉及的“一類(lèi)事情”“一件事情”分為行業(yè)管理和政務(wù)管理兩大類(lèi)。對(duì)大數(shù)據(jù)局而言，要重點(diǎn)明確與工信部門(mén)的行業(yè)管理職責(zé)分工，明確與發(fā)改委、政府辦公廳的政務(wù)管理職責(zé)分工。

已設(shè)置為省政府直屬機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)局，應(yīng)逐步劃轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)地方立法起草、行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制、大數(shù)據(jù)和信息化項(xiàng)目投資規(guī)模及方向建議、軟件和信息服務(wù)業(yè)行業(yè)管理等職責(zé)，提升綜合管理協(xié)調(diào)能力。設(shè)置為部門(mén)管理機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)局，要在確保職能相對(duì)獨(dú)立完整的前提下與主管部門(mén)建立科學(xué)高效的決策執(zhí)行業(yè)務(wù)流程，完善宏觀、中觀和微觀管理決策分工，既要更好地發(fā)揮主管部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，也要充分履行部門(mén)管理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)職責(zé)使命。設(shè)置為掛牌機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)局，要準(zhǔn)確把握、完整履行掛牌機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，在機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)框架內(nèi)履行機(jī)構(gòu)職能。

隨著大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)不斷健全和完善，大數(shù)據(jù)局需要與其他職能部門(mén)建立流程順暢的公務(wù)協(xié)作機(jī)制。由于機(jī)構(gòu)改革多采取由易到難分步驟進(jìn)行的漸進(jìn)改革策略，一些地方大數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域可能出現(xiàn)了行政審批、日常監(jiān)督管理、執(zhí)法和技術(shù)支持輔助職能分別由不同部門(mén)行使的現(xiàn)象。為避免出現(xiàn)信息孤島和職責(zé)推諉等問(wèn)題，迫切需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)全流程的跨部門(mén)銜接協(xié)同。地方政府應(yīng)當(dāng)加快完善大數(shù)據(jù)管理公務(wù)協(xié)作制度和監(jiān)督約束機(jī)制，建立跨部門(mén)協(xié)作配合的信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法和支持輔助機(jī)構(gòu)之間的信息互通、資源共享、行動(dòng)協(xié)同。

（四）處理好統(tǒng)分關(guān)系，構(gòu)建上下協(xié)同、政企合作、多元參與的共建共享數(shù)字政府體系

省級(jí)大數(shù)據(jù)局承擔(dān)著加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的重要使命，首當(dāng)其沖的任務(wù)就是確立“全省一盤(pán)棋”的理念，花大力氣破解長(zhǎng)期以來(lái)制約政府治理水平提升的信息資源碎片化、業(yè)務(wù)應(yīng)用條塊化、政務(wù)服務(wù)分割化等問(wèn)題。

在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中要特別注意處理好“統(tǒng)分結(jié)合”關(guān)系，破解難題固然需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一上云、統(tǒng)一應(yīng)用，但也不能由政府一家包打天下，省大數(shù)據(jù)局不宜過(guò)度集權(quán)。構(gòu)建科學(xué)合理、運(yùn)行高效的地方大數(shù)據(jù)治理體系，要充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、不同職能部門(mén)和市場(chǎng)社會(huì)主體的積極性，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮各類(lèi)主體優(yōu)勢(shì)打造共建共享共治格局。

優(yōu)化省對(duì)部門(mén)和市縣大數(shù)據(jù)工作的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，由省級(jí)大數(shù)據(jù)局承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績(jī)效管理、督促檢查等職能，構(gòu)建省級(jí)大數(shù)據(jù)局與省直部門(mén)、市縣之間的高效協(xié)同機(jī)制。建立集中統(tǒng)一的全省政務(wù)“一朵云”“一張網(wǎng)”“一平臺(tái)”，統(tǒng)籌管理政務(wù)大數(shù)據(jù)資源。省直部門(mén)信息化運(yùn)行建設(shè)項(xiàng)目原則上應(yīng)進(jìn)行集中建設(shè)管理，由政府直接投資建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚍蠗l件的運(yùn)營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

信息化水平較高的市縣要實(shí)現(xiàn)本地應(yīng)用系統(tǒng)與省級(jí)平臺(tái)的對(duì)接和數(shù)據(jù)共享，信息化欠發(fā)達(dá)地區(qū)由省級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)支撐平臺(tái)，市縣根據(jù)實(shí)際需要開(kāi)展本地政務(wù)應(yīng)用和服務(wù)。尤其要探索和完善政府購(gòu)買(mǎi)大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)管理、應(yīng)用開(kāi)發(fā)、決策分析等服務(wù)的監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，確保網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定。

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