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作者：陳宇、崔雙，福州大學法學院

來源：中國知網，原載于《中國石油大學學報(社會科學版)》2023年6月，第37卷第3期，文章原標題《我國城鎮管道燃氣特許經營制度典型問題研究——以福建省典型問題為考察基點》

編者按：從2004 年建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》為標志,特許經營制度在國家法律層面開始建立。城鎮管道燃氣特許經營制度也在逐步發展，并在各地推廣實施。雖然各地城鎮燃氣管理規定對特許經營的規定和要求不盡相同，但實踐中卻存在普遍的共性問題，比如政府層面存在特許經營的審批、監管機制不完善，市場層面來自點供、直供等第三方市場的沖擊以及特許經營協議本身約定與理解等問題。

福建省是我國較早實施城鎮管道燃氣特許經營制度的省份，而且明確實行特許經營制度。文章以福建省為例，通過對福建省城鎮管道燃氣特許經營制度的考察總結我國特許經營制度存在的問題，比如當前仍然存在地方審批制度不規范、行政授權性壟斷“ 名無實存”、監管機制不完善三類典型問題。并結合福建省的問題輻射全國燃氣特許經營制度,對已建立城鎮管道燃氣特許經營制度各省( 自治區、直轄市) 的地方法規規章進行梳理，進一步發現普遍存在法規規章不完善、第三方市場沖擊嚴重、違規授權等問題。最終得出明確城鎮管道燃氣特許經營范圍與審批權限是解決上述問題的可采進路，同時應輔以價格規制與多維公眾參與，以期實現市場有序、權責有據。

需要說明的是，公號發布本文，并不意味著認同文章全部觀點，部分論點也存在一定爭議。公號是一個開放的平臺，歡迎各種聲音的交流。

以下為文章原文：

城鎮管道燃氣特許經營，是企業通過政府行政許可獲得的在特定期限和范圍內提供燃氣公共產品或者燃氣公共服務的權利,該權利具有排他性。以2004 年建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》為標志,特許經營制度開始建立并逐步規范, 成為供氣、供熱行業加快基礎設施建設、增加公共產品和服務提供、滿足群眾不斷增長的需求的重要制度保障。2023 年,發改委等六部委聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，進一步規范特許經營許可制度內容，明確鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營,相關基礎制度逐步完善。

城鎮管道燃氣特許經營制度一方面解決了民生基礎性問題，促進了經濟增長，另一方面也緩解了地方政府財政壓力。然而隨著城鎮管道燃氣特許經營制度的發展，燃氣輸配與終端捆綁經營的方式極易造成燃氣特許經營企業市場壟斷、基礎燃氣供需脫節等問題。與此同時，隨著燃氣市場的不斷擴大，還伴生過度監管的現象。2023 年,國家發改委等十三部委聯合印發《 加快推進天然氣利用的意見》,明確提出“ 鼓勵上游生產企業對城市燃氣公司和大用戶直供,減少中間環節，避免層層轉供，降低供氣成本” “ 用戶可自主選擇資源方和供氣路徑” 等措施，從國家層面釋放出打破現有制度壁壘、推進天然氣市場化的信號。為此，城鎮管道燃氣特許經營制度如何銜接“ 放開兩端”的改革思路、如何平衡第三方市場與燃氣特許經營制度的關系、如何推進第三方準入等諸多改革瓶頸, 都亟待從現有制度規定及實施現狀中發現典型問題,進而提出針對性銜接思路。為此，本文選取我國較早實施城鎮管道燃氣特許經營制度的福建省進行考察，其問題具有一定的代表性。

一、福建省城鎮管道燃氣特許經營制度的三大典型問題

( 一) 地方審批制度老舊、不規范

1. 特許經營審批規定不一致

在國家層面，2010 年頒布( 2023 年修改) 的《城鎮燃氣管理條例》中并未要求管道燃氣經營者必須獲得特許經營權,即不再強制要求燃氣實行特許經營制度，燃氣企業獲得基本燃氣經營許可證即可。

而《福建省燃氣管理條例》卻保留了依據 2004 年原建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》所設立的特許經營制度，仍然強制要求燃氣企業通過招投標的方式獲得特許經營權。這就意味著福建省燃氣企業想要獲得管道燃氣的經營權，不僅需要達到基本準入條件即獲得燃氣經營許可證，還需要獲得燃氣特許經營許可證。當然,各省對實施特許經營的項目具有一定的地方自主權，但地方老舊制度未及時更新,已然與當前改革趨勢不符。此外,國家未規定經營權審批部門,福建省還存在各地市審批部門不一致的現象，《福建省燃氣管理條例》規定“ 管道燃氣特許經營許可證由管道燃氣項目所在地設區的市、縣( 市) 人民政府授予”，而實踐中存在由住建部門直接核發許可的現象。

2. 特許經營協議不明確

福建省規定燃氣企業應依法取得燃氣項目所在地設區的市、縣( 市) 人民政府授予的特許經營權及其頒發的管道燃氣特許經營許可證，并簽訂特許經營協議，即需要“ 雙證一協議”。但其中“ 協議” 程序在實踐中存在問題：國家發布的《城市管道燃氣特許經營協議示范文本》( 以下簡稱《示范文本》) 鮮少使用，實踐中仍多以簽訂“ 合作框架協議”或“ 項目授權證書” 的方式替代。如此一來，其性質是民事合同還是在一定條件下的行政協議，其效力也有待考量。因此,是需要有明確的《城市管道燃氣特許經營協議》還是只要具有授權特許經營條款的合同即可，是特許經營行政審批程序中執行較為混亂的部分。

( 二) 行政授權性壟斷“ 名無實存”

1. 獲權燃企處于事實壟斷地位

《福建省燃氣管理條例》 中并未規定在施行管道燃氣特許經營制度的區域不允許點供、直供并存，且在相關條款中明確“ 從事瓶裝燃氣經營的企業向所在地設區的市人民政府燃氣行政主管部門提出申請” 即可，部分燃氣企業可以選擇以點供或直供的方式向居民用戶或非居民用戶供氣。雖然福建省并未禁止點供和直供,且點供具有價格方面的優勢,但管道燃氣特許經營制度的實施也使得特許經營區域居民一般不會選擇點供方式，獲得授權的燃氣特許經營企業處于事實上的壟斷地位。這是“ 放開兩端” 思路中限制“ 下端” 市場活力的癥結所在。

2. 資源無法互補，供需存在脫節

從福建省相關部門了解到,以 2023 年為例，莆田港作為福建省進口 LNG 的口岸，全年共進港液化天然氣船舶 53 艘次,進口天然氣 327. 5 萬噸,分別同比增長 12. 8%和 12. 0%。由此可見,福建省上游氣源較穩定且供量充足。但通過走訪發現，相鄰地市大量企業卻仍然使用成本更高的液化石油氣。目前，一方面福建省內泉州市、漳州市等工業用戶“ 求氣若渴”，而另一方面福建省卻有大量的天然氣不遠千里通過槽車運到省外。導致這種情況的直接原因為燃氣特許經營權的阻礙，當地燃氣經營商限于資金、運營能力等制約，無法滿足市場的需求，而擁有資源、運營能力的企業卻無法獲得本地特許經營權，只能將天然氣銷往省外。

（三）監管機制不完善

1. “ 雙重角色” 普遍存在

福建省 90% 以上地市的城鎮管道燃氣特許經營企業都有政府參股。政府本應該作為監管方,卻扮演著“ 裁判員” 和“ 運動員” 雙重角色。以福建省某市為例,某燃企曾以 3. 2 億元出讓 49%的股份,其高溢價來自所擁有的燃氣特許經營權,為了獲得更高的出讓金,該市發文“ 配合” 收回下屬區縣已授出的特許經營權。事實上,該市的市場容量并不大。政府這種既當“ 裁判員” 又當“ 運動員” 的雙重角色,，必然降低其監管有效性并成為其推動制度改革的障礙。

2. 救濟手段及行政監督缺失

目前《福建省燃氣管理條例》未明確禁止同一地區燃氣特許經營權授予兩家的情況，也未明確政府解除特許經營協議或者取消特許經營權后企業的救濟途徑。一些地方政府將特許經營權作為招商引資的籌碼，背離了特許經營制度設計的初衷，也與居民管道燃氣公用經營的原則相違背。政府的“ 雙重角色” 也導致其行政監督不到位，因此監督機制及懲罰手段亟待完善，對于鋌而走險、以授予特許經營權謀取利益的主體，必須明確追究主管部門及其負責人的相關法律責任。

二、以福建省的問題為基點的普遍性問題梳理

截至 2023 年 6 月,全國共有 20 個省( 自治區、直轄市) 制定了燃氣管理條例( 見表1)，以福建省所發現的三大典型問題為線索梳理上述地方性法規 ( 包括部分配套規定) 并結合對 2007—2023 年間條例修改方向的考察發現:福建省的典型問題具有代表性,其背后是更深層次的法規規章不完善、特許經營制度無法抵抗第三方市場沖擊、違規授權等問題。雖然 2023 年后相關省( 自治區、直轄市) 頒行或修改的規范性文件對審批要求、市場開放性、監管機制等問題進行了規范或補充，仍有其他關聯問題亟待處理。

（一）相關法規規章不完善

目前國家層面無專門規范燃氣特許經營權的法律，城鎮管道燃氣特許經營制度的主要依據是《商 業特許經營管理條例》 《市政公用事業特許經營管理辦法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等，它們與《城鎮燃氣管理條例》等共同構建了城鎮 管道燃氣特許經營制度(見表2)。總體上，這些法 規規章的法律位階較低，由此導致一些地方并未完全遵照已有部門規章的立法體例編制本地法規，與福建省相似，部分省份出臺的地方性法規中關于 “燃氣特許經營權制度”的規定與前述依據的規定并不完全一致。

國家層面并沒有強制燃氣行業適用特許經營制度,但一些地方性法規對此做出了強制性規定(見表3)，而且各地燃氣特許經營權的取得方式落實不一。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》 規定：燃氣特許經營權主要通過招標、競爭性談判等方式取得。“競爭性方式”主要包括競爭性談判與招標、拍賣方式,并沒有強制性規定一定要實施招投標，實踐中還存在運用拍賣方式進行。但有些地 方性法規直接進行了限縮規定，將非招投標方式規 定為違法行為，由此糾紛頻發。

（二）城鎮管道燃氣自身缺陷無法抵抗第三方市場沖擊

城鎮管道燃氣本身存在一定的局限性,對其實施特許經營并不能抵抗第三方市場帶來的沖擊,反而會因對其過度保護而造成其他市場主體的準入制度障礙、合法性爭議、政策矛盾等問題。市場對城鎮管道燃氣特許經營的沖擊形式多樣，除了常見的“ 管網先占” 或“ 低價” ①，最主要的沖擊模式是“ 工業直供” 和“ 散戶點供”。

1. 層層轉供成本高,難以對抗直供優勢

對于是否推行直供，實踐中存在三種意見。反對意見認為：其一,直供目前尚未在全國范圍內被認可和推廣，且與既有的特許經營制度相沖突，既不利于對特許經營企業的特許經營權的保護,也不利于燃氣市場的穩定；其二，目前的直供政策無法對抗已有的燃氣特許經營制度規范；其三，推行直供需要重新鋪設管網，是重復建設、浪費資源，可能導致社會資本參與公共基礎設施建設項目的積極性降低，各燃氣企業為爭搶大用戶而惡性競爭，管道重復建設而違反燃氣設施建設整體規劃要求,中小企業用戶及居民用戶供氣無法得以保障等問題。支持意見認為：直供的優勢明顯，可以減少層層轉供，降低用氣成本，減輕用氣企業的負擔，并且能夠促進燃氣市場的公平競爭。中立意見認為：工業直供和特許經營權不是“ 水火不容” 的關系，二者協調好可以共同發展。事實上，直供最顯著的優勢在于避開了城鎮管網，減少了中間環節，由上游氣源運用修建的專用管道直接將燃氣輸送到特定用戶,，降低了燃氣成本，有效刺激了燃氣市場良性競爭。《加快推進天然氣利用的意見》 從政策層面支持大用戶直供，但大用戶直供管網目前處于起步階段，而其最大障礙來自先設的管道燃氣特許經營制度,，這使得大部分地區實施直供缺乏直接的法律依據。實踐中各地對直供的態度也各有不同，例如，杭州市認為直供屬于侵權行為，而成都市則在天然氣市場化改革政策支持下開展直供試點,安徽省也在全省范圍內引導上游氣源企業對城市燃氣公司和大用戶直供②。

2. 管網覆蓋能力有限,無法抵御點供競爭

近年來,點供在各省份快速發展,使城鎮燃氣形成了一定的競爭格局。但是法律層面未明晰 LNG 點供形式的合法地位,國家和地方政策層面存在一定矛盾， LNG 點供形式還存在爭議。國家政策方面,國家鼓勵燃氣管網未覆蓋范圍的用戶對 CNG、LNG 等氣源作市場化選擇。《加快推進天然氣利用的意見》明確提出“ 用戶可自主選擇資源方和供氣路徑”，這意味著打破管道燃氣一統天下格局的“ LNG 點供” 模式已得到中央層面政策的肯定。地方政策方面,本文通過抽樣梳理部分省市對點供的政策規定( 見表4)，發現各地方主管部門對點供的總體管控趨向嚴格，管控存在兩種截然不同的態度::表 4 中的第 1 ~ 4 項地方政策對點供持積極態度,將點供視為特許經營管道盲區的補充;第 5 ~ 9 項地方政策則對點供持反對意見,如福建省、湖南省等完全禁止 LNG 點供燃氣的存在,而東莞市、臨沂市等變相加強對 LNG 點供的準入和運行的管控。

點供模式自身發展也存在一些問題：首先，點供項目屬于特許經營的補充,供應的地區較為偏遠且范圍小,無法形成規模經濟；其次，價格變動、極端天氣等因素也會導致氣源不穩定；最后，點供項目投資成本大，但回報率低、議價能力弱。雖然存在如上問題,但點供擁有其不可忽視的優勢，相比于管道供應，點供具有靠近用戶、節省管道建設成本、投資小的優點，且在特許經營輸氣管網無法覆蓋的區域內可通過 LNG 衛星站直接給目標客戶提供天然氣。

（三）地方政府違規授權

地方政府違規授權主要體現在重復授權、傾斜保護、越級干預三個方面。

第一，地方政府將已經授予的燃氣特許經營權再次授予第三方的現象屢見不鮮。主要原因：地方政府為獲取更多的經濟利益；擁有特許經營權的燃氣企業氣源供應不足，無力開發新區域，致使地方政府引入第三方，造成了燃氣特許經營權經營范圍重復甚至完全重疊的現象，導致市場糾紛眾多。第二，地方政府政策傾斜保護。在本地燃氣企業與外地燃氣企業特許經營權地域范圍相鄰的情形下，地方政府對本地的燃氣企業進行政策傾斜性保護。第三，地方政府越級干預。根據2023 年實施的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第 14 條③ 規定，縣級政府享有獨立的特許經營權的授予權，但實踐中存在上級政府不認可縣級政府及其部門所授特許經營權的現象。

三、進路取向：明確城鎮管道燃氣特許經營范圍與審批權限

( 一) 明確管道燃氣特許經營業務及地域范圍

城市管道燃氣特許經營的業務范圍并未有法律對其明確規定。雖然在《示范文本》中對“ 特許經營權” 及“ 業務范圍” 進行了界定( 城市管道燃氣特許經營權的業務范圍主要包括兩個方面：第一，獨家運營、維護市政管道燃氣設施 ；第二，獨家以管道輸送形式向用戶供應燃氣，但是《示范文本》本身并不具有法律屬性,不具備強制力。因此，很多地方政府在實踐中，對于是否應然包括“ 獨家管道設施建設權” 及加氣站、分布式能源等“ 特許經營的其他方式”，還存在爭議和操作上的差異性。管道燃氣特許經營業務范圍可以適當壓縮，一定程度上允許燃氣經營商獨家鋪設管道、建設城鎮燃氣管網，將對居民和公用性質用戶供氣的權利排他性地下放給獲得特許經營許可權的經營商，同時放開工業供氣等燃氣經營板塊的市場準入。大型終端用戶可以直接由氣源方供氣，由城鎮管網提供代輸服務并收取管輸費，管輸費要考慮對特許經營權投資的適當補償。

燃氣特許經營權地域范圍的不明確,通常是由于特許經營權協議約定不明確造成的，實踐中表現為兩個方面：一是語言表述問題，包括語言表述不清及錯誤；二是行政區劃調整后的處理問題，包括城市道路及行政區劃的規劃。對于行政區劃調整而言, 根據 2023 年的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第 34 條④的規定,特許經營權不受行政區劃調整的影響,但實踐中區劃調整后必然會對特許經營權管理產生影響。

燃氣特許經營權業務范圍及地域范圍的不明確，加之特許經營權本身具有的競爭性與獨占性、排他性的特性，除了產生前述典型問題外，還形成了特許經營方式下的燃氣終端監管過度和市場化不足的被動局面。當然，這也導致部分燃氣企業不作為,例如,企業在獲得特許經營權之后一味追求利益而不愿意投入更多的資金來加強燃氣基礎設施建設、燃氣管道維護、燃氣網管管理以及提高燃氣質量。因此，通過立法明確城鎮管道燃氣特許經營的業務及地域范圍，是穩定居民基本生活的重要保障。其一, 可以把控燃氣特許經營平衡，維護燃氣市場的良好秩序，維護國家基礎建設安全；其二，國家通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《加快推進天然氣利用的意見》 等，初步明確了行政許可機構對燃氣特許經營權發放的職責,有利于更好地完善相關燃氣制度。

（二） 明晰行政機關特許審批權限

燃氣這類公用事業的民生性、特色性、基礎性的特點決定了必須加強對權力機關本身以及政府行政許可范圍和邊界的約束與規制。長期以來，我國城市燃氣行業一直實行垂直一體化的地區壟斷經營，從投資決策到經營管理等環節，均在行政系統內部閉環展開，這種傳統管理體制已不適應社會經濟的發展，呈現出諸多弊端。

要明確責任、權責相當，首先要從立法層面解決對特許經營行政許可機關的規制機制，如強化政府在特殊行業特許經營的約束機制、對現有有關行政許可規制進行梳理和篩查、將政府燃氣特許經營規制與公眾參與和專家參與結合到一起；其次，加強對政府特許經營許可審批和操作流程的監督，保證消費者權益出現問題之后的解決路徑和救濟手段，將消費者協會和燃氣特許經營業務掛鉤，充分保障城市燃氣消費者的利益；最后，燃氣特許經營過程中行政機關還需要確保獲得特許經營許可權的企業能夠堅持普遍服務⑤和持續經營原則⑥ 不動搖。 就國內目前燃氣市場來看，各地區在城市燃氣運營方面政策各有不同，且沒有統一標準，但燃氣事關民生，因此要確保城市燃氣特許經營企業在特許經營期間高標準、高質量地提供公共產品和普遍服務。行政機關要定期對授予特許經營許可權的企業進行回訪和監督，同時也要制定相關行業的風險控制辦法和臨時接管應急預案，并且要壓縮燃氣企業的私權利，充分考慮到對特許經營風險的預估和特許經營權力的回收。

四、輔助進路:價格規制與公眾參與

（一） 利用經濟性手段對燃氣價格進行規制

在市場經濟導向下，私人企業投資管道燃氣行業的初衷是通過燃氣供需之間的差價來獲取利潤，因此在具有自然壟斷屬性的燃氣行業，應該由政府秉承“ 公平合理、切實可行” 的原則來制定價格規則。燃氣作為與民眾生活息息相關的特殊商品，首先，應當保障獲得特許經營授權的企業在特許經營范圍內的基本運營管理成本以及稅金和合理利潤，不能讓企業虧本；其次，燃氣作為一種生活必需品，其價格又不能超過市場標準的價格范圍，因此需要征求各類用戶對燃氣價格的不同意見，再針對這些意見作出實質性反饋。在進一步明確特許權限的同時針對市場準入、價格、服務等要素，建立約束市場供求雙方的準則，一方面保護消費者的應有權益，另一方面也保障企業開展正常經營的積極性。

（二）多維保障公眾參與

結合上述價格機制可以看出，在公用事業實行特許經營之前，城鎮燃氣設施的建設如燃氣管道建設、管道的維護和運營等都是在政府相關部門以及國有企業的控制下進行的，因此早期的公共事業都嚴格遵守行政程序法的要求。而在實行公共事業特許經營之后，特許經營企業由于拿到了行政機關的 “ 尚方寶劍”，在市場上具有得天獨厚的自然壟斷地位卻又以私人團體的角色來履行公共職能。然而，我國目前針對燃氣特許經營的法規不完善、政府行政許可的規制能力不足，導致了在特許經營規制實踐中廣大消費者群體總是處于被動的一方，在燃氣定價、管道的事后監管、行政許可的監督等事項中公眾參與度不高。即便在價格規制中吸收了公眾的參與，但在實際的操作中“ 聽而不證”“ 參而不議” 的邊緣化現象使得消費者群體的利益得不到實質的維護，甚至出現價格聽證會異化為“ 漲價聽證會” 的代名詞，導致聽證會淪為某些利益集團操縱民意的制度平臺。因此在明確特許經營業務與地域范圍的過程中,需要采取措施保障公眾的廣泛參與。

五、余論

城鎮管道燃氣特許經營制度市場化改革已是大勢所趨，但仍困境重重。現有的特許經營相關的立法體系主要是部門規章以及地方性法規或規范性文件等，法律位階偏低，對社會公眾和特許經營者的保護與約束不利。對于如何規范特許經營市場秩序、如何平衡與第三方市場競爭者的關系，現有的特許經營立法體系中沒有涉及。同時，現行的特許經營立法對特許經營提前終止的補償機制亦未涉及，雖然具體的補償機制可以通過協議進行約定，但法律仍應有原則性的規定。政府監管需要做到以下三點：第一，為了防止燃氣市場的混亂，在特許經營授權時應當嚴格審查企業資質，避免重復授予和不當授予，同時也要完善特許經營退出機制；第二，行政機關在燃氣特許經營企業的篩選中要做到一視同仁，不搞地域限制，讓燃氣企業能夠公平平等地參與到本地市場中；第三，行政機關應當優化監督監管機制，燃氣特許經營不留死角。政府應進一步轉變監管理念，統一規范事中事后監管模式，既要遵守燃氣特許經營協議，做好“ 主體”，也應合理發揮其管理者的職能，做好“ 管理”。

注釋:

① 鋪設城市管網是實踐中挑戰燃氣特許經營權的一種常見方式,私人燃氣企業在未獲得特許經營的情況下以搶先 鋪設管網及低價形式向個人或者單位提供燃氣服務。

② 參見《關于規范城市管道天然氣和省內天然氣運輸價格管理的指導意見 ( 征求意見稿)》。

③ 參見《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第 14 條規定:縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為 實施機構負責特許經營項目有關實施工作。

④ 參見《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第 34 條規定:行政區劃調整、政府換屆、部門調整和負責人變更,，不得影響特許經營協議履行。

⑤ 普遍服務是指公用事業經營企業應該在任何地方，以可承受的價格向每一個潛在的消費者提供的必須的服務。

⑥ 持續經營是指公用事業經營企業非經行政機關同意不得自行停止服務。

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