隨著多元化糾紛解決機(jī)制改革的深入發(fā)展，我國(guó)已有多家法院建立了特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊(duì)伍。特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員屬于社會(huì)解紛力量，他們不占編制，在法院的組織與管理下，接受法院委派、委托，開(kāi)展特邀調(diào)解工作，化解了大量糾紛。

實(shí)踐證明，特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊(duì)伍的建立，對(duì)法院整合社會(huì)解紛資源，實(shí)現(xiàn)糾紛從法院到訴外調(diào)解的直接對(duì)接，減輕當(dāng)事人訴累、緩解法院案件壓力發(fā)揮了十分重要的作用。

2023年5月，在四川省眉山市召開(kāi)的“全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)”上，更高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)對(duì)特邀調(diào)解給予充分肯定，并明確提出要完善特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員制度，對(duì)特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員——這支編外解紛隊(duì)伍的建設(shè)作出全面部署。目前，為什么要建立這支隊(duì)伍，如何建好這支隊(duì)伍，成為各級(jí)法院在推動(dòng)特邀調(diào)解制度建設(shè)中迫切需要解決的問(wèn)題。

特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊(duì)伍建立背景

（一）人民法院案多人少矛盾是編外解紛隊(duì)伍建立的內(nèi)生動(dòng)力

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，矛盾糾紛多發(fā)，人民法院受理案件持續(xù)增長(zhǎng)。2023年，地方各級(jí)人民法院受理案件1421.7萬(wàn)件，審結(jié)1294.7萬(wàn)件，同比分別上升7.4%。人民法院收結(jié)案處于持續(xù)上升狀態(tài)。2023年，地方各級(jí)人民法院受理案件1565.1萬(wàn)件，審結(jié)同比分別上升10.1%。自今年5月1日起，人民法院全面實(shí)行立案登記制，根據(jù)更高人民法院新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布的消息，2023年5月1日至2023年5月31日，全國(guó)各級(jí)法院共登記立案113.27萬(wàn)件，與去年同期的87.4萬(wàn)件，增長(zhǎng)29%。

在受理案件持續(xù)增多的情況下，人民法院有限的司法資源不堪重負(fù)。特邀調(diào)解是利用司法以外資源化解矛盾糾紛的最直接方式，可以有效地分流案件，從而成為人民法院的必然選擇。

（二）調(diào)解的自身優(yōu)勢(shì)是這支隊(duì)伍建立的前提

調(diào)解在糾紛解決過(guò)程中有著訴訟不可比擬的優(yōu)勢(shì)。首先，調(diào)解程序較為便捷，可以為當(dāng)事人節(jié)約大量的時(shí)間與金錢，具有效率高、成本低的優(yōu)勢(shì)。其次，當(dāng)事人在調(diào)解過(guò)程中，可以在中立第三方與對(duì)方當(dāng)事人面前充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，得到傾吐與被傾聽(tīng)的機(jī)會(huì)，從而有效緩和對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。第三，與訴訟必須爭(zhēng)出是非對(duì)錯(cuò)不同，調(diào)解可以通過(guò)理清雙方實(shí)際需求，從而達(dá)到雙方共贏的目的。第四，調(diào)解過(guò)程與結(jié)果都充分體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的意愿，相對(duì)于訴訟，雙方當(dāng)事人對(duì)結(jié)果有很強(qiáng)的可預(yù)期性……

正是因?yàn)檎{(diào)解具有如此多的優(yōu)點(diǎn)，調(diào)解可以使劍拔弩張的當(dāng)事人握手言和，有效彌合人際關(guān)系。特邀調(diào)解將進(jìn)入法院的案件先行分流，將適宜調(diào)解案件引入調(diào)解程序解決，為人民群眾提供了由訴訟轉(zhuǎn)入調(diào)解的高效通道，有助于發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，滿足人民群眾日益多元的司法需求。

（三）實(shí)踐探索為編外解紛隊(duì)伍的建立提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2023年，更高人民法院印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)總體方案》（法[2023]116號(hào)），在全國(guó)確定了42家試點(diǎn)法院，該文件要求試點(diǎn)法院建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)制度，明確行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織以及其他具有調(diào)解職能的組織可以進(jìn)入特邀調(diào)解組織名冊(cè)；人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學(xué)者、律師、仲裁員、退休法律工作者等人員可以進(jìn)入特邀調(diào)解員名冊(cè)，文件還規(guī)定了入冊(cè)條件、入冊(cè)審核公示程序、管理制度、工作程序、職業(yè)道德等方面的內(nèi)容。

兩年試點(diǎn)期間，試點(diǎn)法院依據(jù)《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，在特邀調(diào)解工作方面做了大量卓有成效的工作。作為人民法院的編外解紛隊(duì)伍，特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員在訴前導(dǎo)訴、訴中協(xié)助調(diào)解、訴后回訪以及對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行心理輔導(dǎo)等方面顯現(xiàn)出重要作用，試點(diǎn)法院為在全國(guó)范圍實(shí)施特邀調(diào)解制度提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（四）域外法院附設(shè)ADR制度的廣泛建立，為編外解紛隊(duì)伍建立提供可供借鑒的發(fā)展模式

當(dāng)前，大多數(shù)國(guó)家與地區(qū)規(guī)定了法院附設(shè)ADR制度，并對(duì)附設(shè)ADR的調(diào)解主體作出了規(guī)定。如1998年美國(guó)通過(guò)《替代性爭(zhēng)議解決（ADR）法案》，規(guī)定：每一授權(quán)使用替代性爭(zhēng)議解決程序的地區(qū)法院，應(yīng)采用適當(dāng)?shù)拇胧?，就所提供的每一類程序?zhǔn)備中間人（調(diào)解員）供當(dāng)事人使用。每一地區(qū)法院應(yīng)就其名冊(cè)中的中間人的選擇制定其自身的程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一規(guī)定，近20年來(lái)，美國(guó)各州開(kāi)始試驗(yàn)并形成了行之有效的調(diào)解員管理制度。

再比如，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，司法型調(diào)解一般由法院內(nèi)設(shè)的調(diào)解委員會(huì)完成。法院對(duì)調(diào)解委員及其調(diào)解案件負(fù)責(zé)管理與保障，對(duì)各法院調(diào)解委員的人數(shù)、資格、任期及其聘任、解任等事項(xiàng)都有明確的規(guī)定。調(diào)解委員均為 *** ，一般從既有專業(yè)背景、又有法律背景的人員中選出。法院可以依據(jù)需要聘任具有法律、交通事故、汽車修護(hù)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、工程的專業(yè)人士擔(dān)任調(diào)解委員，并依案件類型選擇具有專長(zhǎng)的調(diào)解委員進(jìn)行調(diào)解。

人民法院在特邀調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)中的職能

雖然經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，特邀調(diào)解工作取得了較好的成效，但是對(duì)全國(guó)法院而言，還僅僅是星星之火，尚待形成燎原之勢(shì)。在特邀調(diào)解制度在向全國(guó)實(shí)施的過(guò)程中，需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)規(guī)范法院職能，引導(dǎo)這支隊(duì)伍向規(guī)范化、科學(xué)化方向發(fā)展。建立特邀調(diào)解隊(duì)伍，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮如下作用：

（一）對(duì)調(diào)解人員嚴(yán)格選拔

實(shí)踐中，一些法院在建立特邀調(diào)解制度當(dāng)中，只是注重量的增加，而不注重質(zhì)的提高；對(duì)特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員不加選拔，甚至將人民陪審員直接作為特邀調(diào)解員使用，造成特邀調(diào)解員素質(zhì)良莠不齊。

調(diào)解員需要具有良好的道德修養(yǎng)，如果調(diào)解員不顧社會(huì)公平正義，不顧國(guó)家強(qiáng)制性法律法規(guī)，不顧當(dāng)事人自身利益，那么特邀調(diào)解制度將會(huì)成為追逐利益的工具。調(diào)解員還應(yīng)當(dāng)具有調(diào)解熱情與調(diào)解能力，否則調(diào)解的優(yōu)勢(shì)無(wú)從發(fā)揮，特邀調(diào)解制度無(wú)從發(fā)展壯大。因此，在建立特邀調(diào)解員隊(duì)伍中必須遵循寧缺毋濫的原則，嚴(yán)把入口關(guān)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)擬進(jìn)入特邀調(diào)解名冊(cè)的調(diào)解組織中的調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解技能的培訓(xùn)，只有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)考核的調(diào)解員才能進(jìn)入名冊(cè)當(dāng)中。

（二）對(duì)調(diào)解工作加強(qiáng)服務(wù)與管理

實(shí)踐中，一些法院只是將特邀調(diào)解工作作為案件的出口，對(duì)調(diào)解組織與調(diào)解員疏于管理，對(duì)委派、委托出去的案件一交了之，不再過(guò)問(wèn)。這對(duì)特邀調(diào)解工作的發(fā)展造成了兩個(gè)不良影響：一是由于委托、委派的調(diào)解主體與人民法院的關(guān)系定位不準(zhǔn)，當(dāng)事人很難對(duì)調(diào)解組織與調(diào)解員產(chǎn)生認(rèn)知與信任；二是特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員不受法院控制，調(diào)解缺乏監(jiān)督，調(diào)解質(zhì)量較差，還有造成訴訟延遲的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有吸引力。因此，法院應(yīng)當(dāng)在調(diào)解員工作中提供引導(dǎo)、咨詢等服務(wù)，對(duì)委派、委托給特邀調(diào)解隊(duì)伍的案件 *** 卷宗，跟蹤管理。

（三）為調(diào)解協(xié)議提供法律保障

對(duì)調(diào)解協(xié)議效力提供法律保障，是提高當(dāng)事人選擇特邀調(diào)解信心的重要途徑，是特邀調(diào)解工作得以持續(xù)發(fā)展的重要保障。保障特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員調(diào)解達(dá)成協(xié)議的效力，應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：

一是對(duì)立案登記前的委派調(diào)解，堅(jiān)持用好司法確認(rèn)制度。不論是特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員，通過(guò)委派調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件，雙方當(dāng)事人都可以向人民法院提出司法確認(rèn)。

我國(guó)民事訴訟法之一百九十四條規(guī)定：“申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！痹撘?guī)定將司法確認(rèn)的范圍限定為由調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。

在適用民事訴訟法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意特邀調(diào)解員從性質(zhì)上講屬于調(diào)解組織，由其主導(dǎo)作出的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)行司法確認(rèn)，主要有以下原因：之一，人民法院對(duì)特邀調(diào)解員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的組織管理。相對(duì)于對(duì)特邀調(diào)解組織的雙重管理，人民法院對(duì)特邀調(diào)解員進(jìn)行的是直接管理。特邀調(diào)解員的入冊(cè)、案件分配、出冊(cè)等事項(xiàng)都須經(jīng)人民法院，應(yīng)當(dāng)作為人民法院統(tǒng)一管理下的特邀調(diào)解員組織。第二，對(duì)特邀調(diào)解員主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行管理符合立法意圖。2023年新修訂的民事訴訟法規(guī)定司法確認(rèn)制度，目的即是通過(guò)對(duì)調(diào)解組織主持進(jìn)行的調(diào)解給予司法保障，以發(fā)揮調(diào)解解決糾紛的能力。特邀調(diào)解員主持下進(jìn)行的調(diào)解，直接分流人民法院的案件并直接接受人民法院的管理，應(yīng)當(dāng)予以更充分的保障。

二是對(duì)立案登記后的委托調(diào)解，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查出具調(diào)解書(shū)。立案登記后，案件進(jìn)入法院收案系統(tǒng)，法院對(duì)委托調(diào)解的案件應(yīng)當(dāng)以法院名義出具調(diào)解書(shū)。法院在這個(gè)過(guò)程中，需要對(duì)特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員的調(diào)解過(guò)程作出指導(dǎo)，對(duì)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議認(rèn)真審查，為調(diào)解做好法律保障。

特邀調(diào)解隊(duì)伍建立之途徑

（一）建設(shè)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)

法院管理是編外解紛隊(duì)伍建立與發(fā)展的基礎(chǔ)，訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)為實(shí)現(xiàn)法院管理提供了人員與物質(zhì)基礎(chǔ)。特邀調(diào)解隊(duì)伍的建立應(yīng)當(dāng)依托訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，應(yīng)有專人負(fù)責(zé)管理、聯(lián)絡(luò)、溝通、協(xié)調(diào)等工作。

訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)在特邀調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)中應(yīng)當(dāng)行使兩項(xiàng)職能：

一是對(duì)特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員進(jìn)行管理。建立并管理特邀調(diào)解組織名冊(cè)和特邀調(diào)解員名冊(cè)；組織調(diào)解員的入冊(cè)培訓(xùn)及定期培訓(xùn)工作；在調(diào)解員調(diào)解過(guò)程中，進(jìn)行必要的輔助與指導(dǎo)；對(duì)特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等一系列工作。

二是對(duì)委托與委派案件的管理。甄別適合特邀調(diào)解的案件，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇名冊(cè)中的特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員先行調(diào)解，對(duì)訴訟案件進(jìn)行有效分流；對(duì)特邀調(diào)解工作進(jìn)行流程管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)；積極宣傳特邀調(diào)解的功能與優(yōu)勢(shì)，增進(jìn)當(dāng)事人對(duì)特邀調(diào)解員工作的理解。

（二）建立完善的調(diào)解員選拔考核體系

特邀調(diào)解需要高素質(zhì)的調(diào)解員，選拔考核至關(guān)重要，法院在建立選拔考核體系中要做到三個(gè)堅(jiān)持：

一是堅(jiān)持根據(jù)需求選拔。人民法院可以根據(jù)具體受理案件情況選拔合適的調(diào)解組織與調(diào)解員。比如，針對(duì)醫(yī)療糾紛案件，可以根據(jù)報(bào)名選擇既具有醫(yī)療知識(shí)、又具有法學(xué)知識(shí)的調(diào)解員。對(duì)于家事案件，可以根據(jù)情況，選拔社會(huì)閱歷豐富、有一定心理學(xué)基礎(chǔ)的調(diào)解員。

二是堅(jiān)持準(zhǔn)入培訓(xùn)與考核機(jī)制。要堅(jiān)持準(zhǔn)入培訓(xùn)機(jī)制。雖然不同案件有不同的調(diào)解技能與價(jià)值取向的側(cè)重，但是調(diào)解當(dāng)中有存在共通的理念與技能，需要在入冊(cè)前進(jìn)行統(tǒng)一的培訓(xùn)。當(dāng)前，需要抓緊制定調(diào)解員培訓(xùn)大綱，由各法院按照大綱組織師資進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行考核，考核以培訓(xùn)出勤狀況為主要內(nèi)容，必須保障更低培訓(xùn)時(shí)數(shù)?？己诉€需以實(shí)際調(diào)解能力為參考，可以通過(guò)模擬或真實(shí)調(diào)解案件，由評(píng)價(jià)老師給出實(shí)際分?jǐn)?shù)，對(duì)考核通過(guò)的發(fā)放調(diào)解員證書(shū)，并頒發(fā)特邀調(diào)解員證書(shū)。列入調(diào)解組織名冊(cè)中的調(diào)解員必須經(jīng)過(guò)培訓(xùn)與考核。

三是堅(jiān)持對(duì)入冊(cè)調(diào)解組織與調(diào)解員進(jìn)行定期交流與培訓(xùn)。法院應(yīng)當(dāng)注重入冊(cè)調(diào)解員調(diào)解能力的持續(xù)提高。通過(guò)定期組織交流與培訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，不斷提高調(diào)解員的調(diào)解能力與適用法律能力。

（三）建立良好的保障體系

特邀調(diào)解制度在全國(guó)的普遍實(shí)行，離不開(kāi)嚴(yán)密的保障體系，人民法院在建立特邀調(diào)解制度過(guò)程中需要加強(qiáng)保障。

一是建立經(jīng)費(fèi)保障體系。經(jīng)費(fèi)保障是特邀調(diào)解制度得以持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政列撥。調(diào)解雖然對(duì)當(dāng)事人不收費(fèi)，但是對(duì)于特邀調(diào)解組織與調(diào)解員調(diào)解案件應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償，包括調(diào)解員的誤工補(bǔ)助、交通補(bǔ)助等。在財(cái)政撥款的同時(shí)，還可以探索特邀調(diào)解組織的市場(chǎng)化運(yùn)作。特邀調(diào)解組織經(jīng)主管部門和物價(jià)部門審批后，可以開(kāi)展收費(fèi)調(diào)解服務(wù)。

二是建立榮譽(yù)保障體系。調(diào)解是準(zhǔn)司法行為，調(diào)解員的調(diào)解行為會(huì)產(chǎn)生類似裁判的效力，這會(huì)推動(dòng)調(diào)解員自發(fā)產(chǎn)生自豪感。而特邀調(diào)解準(zhǔn)入門檻的提高，調(diào)解質(zhì)量的上升，直接導(dǎo)致公信力上升，也可以激發(fā)這支隊(duì)伍的榮譽(yù)感與尊榮感。當(dāng)前，人民法院應(yīng)當(dāng)積極宣傳并形成表彰機(jī)制，努力讓社會(huì)認(rèn)同特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員的神圣工作。

三是加強(qiáng)規(guī)范保障。更高人民法院應(yīng)當(dāng)抓緊研究出臺(tái)《特邀調(diào)解工作規(guī)則》，對(duì)調(diào)解員管理、調(diào)解規(guī)則，調(diào)解員職業(yè)道德作出統(tǒng)一規(guī)范，保證隊(duì)伍建設(shè)健康發(fā)展。同時(shí)，各地法院可以根據(jù)各自情況，依更高人民法院的規(guī)范性文件，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，將特邀調(diào)解工作落到實(shí)處。

特邀調(diào)解制度是多元化糾紛解決機(jī)制改革的核心工作。特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)是特邀調(diào)解制度建立的基礎(chǔ)與核心。因此，人民法院必須在這支編外解紛隊(duì)伍建立過(guò)程中，發(fā)揮應(yīng)有作為，為化解社會(huì)矛盾，滿足人民群眾多元化的司法需求作出貢獻(xiàn)。

（作者：更高人民法院司改辦 柴靖靜）

來(lái)源：人民法院報(bào)