隨著多元化糾紛解決機制改革的深入發(fā)展，我國已有多家法院建立了特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊伍。特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員屬于社會解紛力量，他們不占編制，在法院的組織與管理下，接受法院委派、委托，開展特邀調(diào)解工作，化解了大量糾紛。

實踐證明，特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊伍的建立，對法院整合社會解紛資源，實現(xiàn)糾紛從法院到訴外調(diào)解的直接對接，減輕當事人訴累、緩解法院案件壓力發(fā)揮了十分重要的作用。

2023年5月，在四川省眉山市召開的“全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會”上，更高人民法院院長周強對特邀調(diào)解給予充分肯定，并明確提出要完善特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員制度，對特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員——這支編外解紛隊伍的建設(shè)作出全面部署。目前，為什么要建立這支隊伍，如何建好這支隊伍，成為各級法院在推動特邀調(diào)解制度建設(shè)中迫切需要解決的問題。

特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊伍建立背景

（一）人民法院案多人少矛盾是編外解紛隊伍建立的內(nèi)生動力

當前，我國社會處于轉(zhuǎn)型期，矛盾糾紛多發(fā)，人民法院受理案件持續(xù)增長。2023年，地方各級人民法院受理案件1421.7萬件，審結(jié)1294.7萬件，同比分別上升7.4%。人民法院收結(jié)案處于持續(xù)上升狀態(tài)。2023年，地方各級人民法院受理案件1565.1萬件，審結(jié)同比分別上升10.1%。自今年5月1日起，人民法院全面實行立案登記制，根據(jù)更高人民法院新聞發(fā)布會發(fā)布的消息，2023年5月1日至2023年5月31日，全國各級法院共登記立案113.27萬件，與去年同期的87.4萬件，增長29%。

在受理案件持續(xù)增多的情況下，人民法院有限的司法資源不堪重負。特邀調(diào)解是利用司法以外資源化解矛盾糾紛的最直接方式，可以有效地分流案件，從而成為人民法院的必然選擇。

（二）調(diào)解的自身優(yōu)勢是這支隊伍建立的前提

調(diào)解在糾紛解決過程中有著訴訟不可比擬的優(yōu)勢。首先，調(diào)解程序較為便捷，可以為當事人節(jié)約大量的時間與金錢，具有效率高、成本低的優(yōu)勢。其次，當事人在調(diào)解過程中，可以在中立第三方與對方當事人面前充分表達自己的觀點，得到傾吐與被傾聽的機會，從而有效緩和對抗狀態(tài)。第三，與訴訟必須爭出是非對錯不同，調(diào)解可以通過理清雙方實際需求，從而達到雙方共贏的目的。第四，調(diào)解過程與結(jié)果都充分體現(xiàn)了雙方當事人的意愿，相對于訴訟，雙方當事人對結(jié)果有很強的可預(yù)期性……

正是因為調(diào)解具有如此多的優(yōu)點，調(diào)解可以使劍拔弩張的當事人握手言和，有效彌合人際關(guān)系。特邀調(diào)解將進入法院的案件先行分流，將適宜調(diào)解案件引入調(diào)解程序解決，為人民群眾提供了由訴訟轉(zhuǎn)入調(diào)解的高效通道，有助于發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢，滿足人民群眾日益多元的司法需求。

（三）實踐探索為編外解紛隊伍的建立提供豐富的實踐經(jīng)驗

2023年，更高人民法院印發(fā)《關(guān)于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》（法[2023]116號），在全國確定了42家試點法院，該文件要求試點法院建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊制度，明確行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織以及其他具有調(diào)解職能的組織可以進入特邀調(diào)解組織名冊；人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學(xué)者、律師、仲裁員、退休法律工作者等人員可以進入特邀調(diào)解員名冊，文件還規(guī)定了入冊條件、入冊審核公示程序、管理制度、工作程序、職業(yè)道德等方面的內(nèi)容。

兩年試點期間，試點法院依據(jù)《試點方案》的規(guī)定，在特邀調(diào)解工作方面做了大量卓有成效的工作。作為人民法院的編外解紛隊伍，特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員在訴前導(dǎo)訴、訴中協(xié)助調(diào)解、訴后回訪以及對當事人進行心理輔導(dǎo)等方面顯現(xiàn)出重要作用，試點法院為在全國范圍實施特邀調(diào)解制度提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

（四）域外法院附設(shè)ADR制度的廣泛建立，為編外解紛隊伍建立提供可供借鑒的發(fā)展模式

當前，大多數(shù)國家與地區(qū)規(guī)定了法院附設(shè)ADR制度，并對附設(shè)ADR的調(diào)解主體作出了規(guī)定。如1998年美國通過《替代性爭議解決（ADR）法案》，規(guī)定：每一授權(quán)使用替代性爭議解決程序的地區(qū)法院，應(yīng)采用適當?shù)拇胧退峁┑拿恳活惓绦驕蕚渲虚g人（調(diào)解員）供當事人使用。每一地區(qū)法院應(yīng)就其名冊中的中間人的選擇制定其自身的程序和標準。根據(jù)這一規(guī)定，近20年來，美國各州開始試驗并形成了行之有效的調(diào)解員管理制度。

再比如，在我國臺灣地區(qū)，司法型調(diào)解一般由法院內(nèi)設(shè)的調(diào)解委員會完成。法院對調(diào)解委員及其調(diào)解案件負責管理與保障，對各法院調(diào)解委員的人數(shù)、資格、任期及其聘任、解任等事項都有明確的規(guī)定。調(diào)解委員均為 *** ，一般從既有專業(yè)背景、又有法律背景的人員中選出。法院可以依據(jù)需要聘任具有法律、交通事故、汽車修護、財務(wù)會計、工程的專業(yè)人士擔任調(diào)解委員，并依案件類型選擇具有專長的調(diào)解委員進行調(diào)解。

人民法院在特邀調(diào)解隊伍建設(shè)中的職能

雖然經(jīng)過幾年的實踐，特邀調(diào)解工作取得了較好的成效，但是對全國法院而言，還僅僅是星星之火，尚待形成燎原之勢。在特邀調(diào)解制度在向全國實施的過程中，需要通過頂層設(shè)計規(guī)范法院職能，引導(dǎo)這支隊伍向規(guī)范化、科學(xué)化方向發(fā)展。建立特邀調(diào)解隊伍，法院應(yīng)當發(fā)揮如下作用：

（一）對調(diào)解人員嚴格選拔

實踐中，一些法院在建立特邀調(diào)解制度當中，只是注重量的增加，而不注重質(zhì)的提高；對特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員不加選拔，甚至將人民陪審員直接作為特邀調(diào)解員使用，造成特邀調(diào)解員素質(zhì)良莠不齊。

調(diào)解員需要具有良好的道德修養(yǎng)，如果調(diào)解員不顧社會公平正義，不顧國家強制性法律法規(guī)，不顧當事人自身利益，那么特邀調(diào)解制度將會成為追逐利益的工具。調(diào)解員還應(yīng)當具有調(diào)解熱情與調(diào)解能力，否則調(diào)解的優(yōu)勢無從發(fā)揮，特邀調(diào)解制度無從發(fā)展壯大。因此，在建立特邀調(diào)解員隊伍中必須遵循寧缺毋濫的原則，嚴把入口關(guān)。同時，應(yīng)對擬進入特邀調(diào)解名冊的調(diào)解組織中的調(diào)解員進行調(diào)解技能的培訓(xùn)，只有經(jīng)過培訓(xùn)考核的調(diào)解員才能進入名冊當中。

（二）對調(diào)解工作加強服務(wù)與管理

實踐中，一些法院只是將特邀調(diào)解工作作為案件的出口，對調(diào)解組織與調(diào)解員疏于管理，對委派、委托出去的案件一交了之，不再過問。這對特邀調(diào)解工作的發(fā)展造成了兩個不良影響：一是由于委托、委派的調(diào)解主體與人民法院的關(guān)系定位不準，當事人很難對調(diào)解組織與調(diào)解員產(chǎn)生認知與信任；二是特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員不受法院控制，調(diào)解缺乏監(jiān)督，調(diào)解質(zhì)量較差，還有造成訴訟延遲的風(fēng)險，對當事人沒有吸引力。因此，法院應(yīng)當在調(diào)解員工作中提供引導(dǎo)、咨詢等服務(wù)，對委派、委托給特邀調(diào)解隊伍的案件 *** 卷宗，跟蹤管理。

（三）為調(diào)解協(xié)議提供法律保障

對調(diào)解協(xié)議效力提供法律保障，是提高當事人選擇特邀調(diào)解信心的重要途徑，是特邀調(diào)解工作得以持續(xù)發(fā)展的重要保障。保障特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員調(diào)解達成協(xié)議的效力，應(yīng)當從以下方面入手：

一是對立案登記前的委派調(diào)解，堅持用好司法確認制度。不論是特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員，通過委派調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的案件，雙方當事人都可以向人民法院提出司法確認。

我國民事訴訟法之一百九十四條規(guī)定：“申請司法確認調(diào)解協(xié)議，由雙方當事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出。”該規(guī)定將司法確認的范圍限定為由調(diào)解組織調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議。

在適用民事訴訟法的過程中，應(yīng)當注意特邀調(diào)解員從性質(zhì)上講屬于調(diào)解組織，由其主導(dǎo)作出的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當允許進行司法確認，主要有以下原因：之一，人民法院對特邀調(diào)解員進行實質(zhì)性的組織管理。相對于對特邀調(diào)解組織的雙重管理，人民法院對特邀調(diào)解員進行的是直接管理。特邀調(diào)解員的入冊、案件分配、出冊等事項都須經(jīng)人民法院，應(yīng)當作為人民法院統(tǒng)一管理下的特邀調(diào)解員組織。第二，對特邀調(diào)解員主持達成的調(diào)解協(xié)議進行管理符合立法意圖。2023年新修訂的民事訴訟法規(guī)定司法確認制度，目的即是通過對調(diào)解組織主持進行的調(diào)解給予司法保障，以發(fā)揮調(diào)解解決糾紛的能力。特邀調(diào)解員主持下進行的調(diào)解，直接分流人民法院的案件并直接接受人民法院的管理，應(yīng)當予以更充分的保障。

二是對立案登記后的委托調(diào)解，法院應(yīng)當認真審查出具調(diào)解書。立案登記后，案件進入法院收案系統(tǒng)，法院對委托調(diào)解的案件應(yīng)當以法院名義出具調(diào)解書。法院在這個過程中，需要對特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員的調(diào)解過程作出指導(dǎo)，對達成的調(diào)解協(xié)議認真審查，為調(diào)解做好法律保障。

特邀調(diào)解隊伍建立之途徑

（一）建設(shè)訴調(diào)對接平臺

法院管理是編外解紛隊伍建立與發(fā)展的基礎(chǔ)，訴調(diào)對接平臺為實現(xiàn)法院管理提供了人員與物質(zhì)基礎(chǔ)。特邀調(diào)解隊伍的建立應(yīng)當依托訴調(diào)對接平臺，應(yīng)有專人負責管理、聯(lián)絡(luò)、溝通、協(xié)調(diào)等工作。

訴調(diào)對接平臺在特邀調(diào)解隊伍建設(shè)中應(yīng)當行使兩項職能：

一是對特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員進行管理。建立并管理特邀調(diào)解組織名冊和特邀調(diào)解員名冊；組織調(diào)解員的入冊培訓(xùn)及定期培訓(xùn)工作；在調(diào)解員調(diào)解過程中，進行必要的輔助與指導(dǎo)；對特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員進行業(yè)績評價等一系列工作。

二是對委托與委派案件的管理。甄別適合特邀調(diào)解的案件，引導(dǎo)當事人選擇名冊中的特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員先行調(diào)解，對訴訟案件進行有效分流；對特邀調(diào)解工作進行流程管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計；積極宣傳特邀調(diào)解的功能與優(yōu)勢，增進當事人對特邀調(diào)解員工作的理解。

（二）建立完善的調(diào)解員選拔考核體系

特邀調(diào)解需要高素質(zhì)的調(diào)解員，選拔考核至關(guān)重要，法院在建立選拔考核體系中要做到三個堅持：

一是堅持根據(jù)需求選拔。人民法院可以根據(jù)具體受理案件情況選拔合適的調(diào)解組織與調(diào)解員。比如，針對醫(yī)療糾紛案件，可以根據(jù)報名選擇既具有醫(yī)療知識、又具有法學(xué)知識的調(diào)解員。對于家事案件，可以根據(jù)情況，選拔社會閱歷豐富、有一定心理學(xué)基礎(chǔ)的調(diào)解員。

二是堅持準入培訓(xùn)與考核機制。要堅持準入培訓(xùn)機制。雖然不同案件有不同的調(diào)解技能與價值取向的側(cè)重，但是調(diào)解當中有存在共通的理念與技能，需要在入冊前進行統(tǒng)一的培訓(xùn)。當前，需要抓緊制定調(diào)解員培訓(xùn)大綱，由各法院按照大綱組織師資進行培訓(xùn)。培訓(xùn)后應(yīng)當進行考核，考核以培訓(xùn)出勤狀況為主要內(nèi)容，必須保障更低培訓(xùn)時數(shù)。考核還需以實際調(diào)解能力為參考，可以通過模擬或真實調(diào)解案件，由評價老師給出實際分數(shù)，對考核通過的發(fā)放調(diào)解員證書，并頒發(fā)特邀調(diào)解員證書。列入調(diào)解組織名冊中的調(diào)解員必須經(jīng)過培訓(xùn)與考核。

三是堅持對入冊調(diào)解組織與調(diào)解員進行定期交流與培訓(xùn)。法院應(yīng)當注重入冊調(diào)解員調(diào)解能力的持續(xù)提高。通過定期組織交流與培訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)新問題，不斷提高調(diào)解員的調(diào)解能力與適用法律能力。

（三）建立良好的保障體系

特邀調(diào)解制度在全國的普遍實行，離不開嚴密的保障體系，人民法院在建立特邀調(diào)解制度過程中需要加強保障。

一是建立經(jīng)費保障體系。經(jīng)費保障是特邀調(diào)解制度得以持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)費應(yīng)當作為專項經(jīng)費由財政列撥。調(diào)解雖然對當事人不收費，但是對于特邀調(diào)解組織與調(diào)解員調(diào)解案件應(yīng)當給予一定的補償，包括調(diào)解員的誤工補助、交通補助等。在財政撥款的同時，還可以探索特邀調(diào)解組織的市場化運作。特邀調(diào)解組織經(jīng)主管部門和物價部門審批后，可以開展收費調(diào)解服務(wù)。

二是建立榮譽保障體系。調(diào)解是準司法行為，調(diào)解員的調(diào)解行為會產(chǎn)生類似裁判的效力，這會推動調(diào)解員自發(fā)產(chǎn)生自豪感。而特邀調(diào)解準入門檻的提高，調(diào)解質(zhì)量的上升，直接導(dǎo)致公信力上升，也可以激發(fā)這支隊伍的榮譽感與尊榮感。當前，人民法院應(yīng)當積極宣傳并形成表彰機制，努力讓社會認同特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員的神圣工作。

三是加強規(guī)范保障。更高人民法院應(yīng)當抓緊研究出臺《特邀調(diào)解工作規(guī)則》，對調(diào)解員管理、調(diào)解規(guī)則，調(diào)解員職業(yè)道德作出統(tǒng)一規(guī)范，保證隊伍建設(shè)健康發(fā)展。同時，各地法院可以根據(jù)各自情況，依更高人民法院的規(guī)范性文件，出臺實施細則，將特邀調(diào)解工作落到實處。

特邀調(diào)解制度是多元化糾紛解決機制改革的核心工作。特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員隊伍建設(shè)是特邀調(diào)解制度建立的基礎(chǔ)與核心。因此，人民法院必須在這支編外解紛隊伍建立過程中，發(fā)揮應(yīng)有作為，為化解社會矛盾，滿足人民群眾多元化的司法需求作出貢獻。

（作者：更高人民法院司改辦 柴靖靜）

來源：人民法院報