裁判要點

1.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織就土地征收補(bǔ)償協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。根據(jù)該法律規(guī)定，案涉協(xié)議符合受理條件。

2.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查。”

3.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一款規(guī)定，“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。”

【裁判文書】

遼寧省沈陽市中級人民法院

行 政 判 決 書

上訴人（原審原告）：遼寧A影視網(wǎng)絡(luò)科技有限公司（以下簡稱A影視）

被上訴人（原審被告）：沈陽市某區(qū)城市更新局（以下簡稱某更新局）

被上訴人（原審第三人）：沈陽市某區(qū)XX街道辦事處（以下簡稱XX街道）

上訴人A影視因履行行政協(xié)議一案，不服沈陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2023）遼0192行初942號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審查明，原告與沈陽市某區(qū)土地房屋征收管理辦公室于2023年3月19日簽訂《國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議（貨幣補(bǔ)償）》，被告沈陽市某區(qū)XX街道辦事處作為被委托征收實施單位在協(xié)議上加蓋了公章。協(xié)議載明對8571.85平方米的土地實施征收，征收補(bǔ)償金額為3820萬元。協(xié)議其余部分均為空白，沒有地上房屋。協(xié)議簽訂后2023年3月26日被告沈陽市某區(qū)XX街道辦事處向原告支付1800萬元，剩余款項至今未支付。原告以二被告違約為由，起訴來院，要求二被告給付2023萬元并按貸款利率向原告支付利息。

另查明，沈陽市人民政府于2023年1月22日發(fā)布文件，決定收回某區(qū)甲路北側(cè)地塊的國有土地使用權(quán)，面積約12050平方米，四至范圍：東至XX小區(qū)現(xiàn)狀住宅，南至用地界限，西至22米規(guī)劃路中心線，北至用地界限。被收回的土地與原告申請登記的土地部分重合。該被收回的土地中有7971.47平方米是國有建設(shè)用地，其余4079平方米在2023年經(jīng)遼寧省政府批復(fù)由集體建設(shè)用地（宅基地）被征收為國有土地。案涉協(xié)議中的8571.85平方米包括7971.47平方米國有建設(shè)用地，該土地系于1976年沈陽市某區(qū)XX人民公社革命委員會準(zhǔn)許沈陽市B一廠使用的工業(yè)用地，經(jīng)歷史沿革，該土地由沈陽C金屬制品廠延續(xù)使用，原告與沈陽C金屬制品廠于2008年5月20日簽訂收購協(xié)議書，協(xié)議標(biāo)的物包括案涉土地。無論是沈陽C金屬制品廠亦或是原告均未就案涉土地取得土地使用權(quán)證書。

還查明，因沈陽市機(jī)構(gòu)改革，沈陽市某區(qū)土地房屋征收管理辦公室于2023年1月25日重組為沈陽市某區(qū)城市更新局，即本案被告。

原審認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織就土地征收補(bǔ)償協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。根據(jù)該法律規(guī)定，案涉協(xié)議符合受理條件。第十一條第一款規(guī)定，“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查。”第十二條第一款規(guī)定，“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。”根據(jù)上述法律規(guī)定并結(jié)合案件事實，案涉土地8571.85平方米中的7971.47平方米屬于國有未登記地，即沒有對應(yīng)的使用權(quán)人，其余面積對應(yīng)的土地并未被收回，原告并非案涉土地的權(quán)利人，二被告與原告簽訂土地征收協(xié)議在主體及面積上均明顯違法。另外，對于補(bǔ)償金額，協(xié)議中記載為詳見評估報告，而評估報告中對土地權(quán)利類型的條件設(shè)定為“出讓”，這明顯與事實不符，因為案卷中并不存在任何國有建設(shè)用地使用權(quán)證，所以評估報告中的金額不能作為補(bǔ)償金額來使用。綜上所述，案涉協(xié)議存在重大且明顯違法的情形，應(yīng)依法確認(rèn)為無效，原告已經(jīng)領(lǐng)取的1800萬元依法應(yīng)當(dāng)予以返還。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一款、第十五條第一款之規(guī)定，判決：一、確認(rèn)2023年3月19日原沈陽市某區(qū)土地房屋征收管理辦公室、被告沈陽市某區(qū)XX街道辦事處與原告遼寧A影視網(wǎng)絡(luò)科技有限公司簽訂的《國有土地上房屋征收貨幣補(bǔ)償協(xié)議書》無效；二、原告遼寧A影視網(wǎng)絡(luò)科技有限公司于本判決發(fā)生法律效力之日起六十日內(nèi)向被告沈陽市某區(qū)XX街道辦事處返還人民幣1800萬元；三、駁回原告訴訟請求。案件受理費(fèi)172515.74元，由原告承擔(dān)。

上訴人A影視上訴稱，案涉土地并非沒有土地使用權(quán)人，沈陽C金屬制品廠對于該地塊具有使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓后上訴人一直使用該地塊，A影視合法購買案涉土地，對土地享有合法的使用權(quán)利，后期向政府申請登記并辦理登記過程中，登記被土地收回所中斷，沒有完成最終的登記，政府也沒有出具相關(guān)的土地文件，原審對此事實認(rèn)定錯誤。A影視與政府的征收部門已經(jīng)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，現(xiàn)某更新局主張協(xié)議無效違背誠信原則，而且雙方協(xié)議系真實意思表示，不存在無效事由，根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)解釋中列明的重大且明顯違法事項中并沒有原審認(rèn)定的事項，故原審適用法律錯誤。A影視提出訴訟請求為要求履行合同，原審超出訴訟請求的范圍進(jìn)行裁判適用法律錯誤。被上訴人應(yīng)繼續(xù)履行協(xié)議剩余款項并支付利息。綜上，請求本院撤銷原審判決，發(fā)回重審或依法改判。

被上訴人某更新局辯稱，1、依據(jù)國有土地征收與補(bǔ)償條例第17條規(guī)定，被征收國有土地上應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的房屋且被征收人為所有權(quán)人，本案上訴人既非國有土地的使用權(quán)人更在被征收國有土地上無房產(chǎn)權(quán)益；2、依據(jù)國有土地征收與補(bǔ)償條例第19條，被征收房屋價值應(yīng)由具有相應(yīng)資質(zhì)房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確認(rèn)，結(jié)合國有土地上房屋土地征收辦法第6條規(guī)定，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)由房屋征收部門作為委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估；3、依據(jù)國有土地上房屋土地征收辦法規(guī)定，被征收房地產(chǎn)的評估應(yīng)當(dāng)結(jié)合權(quán)屬現(xiàn)狀采用成本法、市場法等方法評估確認(rèn)，綜合以上法規(guī)規(guī)定本案案涉的征收補(bǔ)償協(xié)議嚴(yán)重違法，如果上訴人享有案涉地國有土地使用權(quán)依據(jù)土地儲備辦法也不應(yīng)當(dāng)由被上訴人街道辦與其簽署國有土地上房屋征收補(bǔ)償合同，綜上，原審法院認(rèn)定協(xié)議無效正確，請求二審法院依法駁回上訴人的請求。

被上訴人XX街道同意上述答辯觀點。

本院審理查明的事實與原審法院審理查明的事實一致。

另查明，A影視在補(bǔ)償協(xié)議簽訂前，將涉案土地上的地上物予以自行拆除。

本院認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》。第十一條第一款的規(guī)定，“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查。”行政協(xié)議的審查范圍不同于民事協(xié)議，不以原告的訴訟請求為限，即使原告僅要求繼續(xù)履行協(xié)議，也應(yīng)對協(xié)議訂立的合法性予以審查，原審審查范圍正確，故上訴人提出原審超范圍適用法律的理由不能成立。

A影視系從沈陽C金屬制品廠取得的相關(guān)房屋與土地，其土地性質(zhì)亦應(yīng)從原權(quán)利主體承繼而來，上述土地即使沒有明確記載土地性質(zhì)，亦不可能為商業(yè)用地，且根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)亦無法認(rèn)定該宗土地為出讓國有土地，協(xié)議中所依據(jù)的估價報告內(nèi)容明顯與土地性質(zhì)不符，其估價結(jié)論亦會造成國家財產(chǎn)重大損失，故原審以案涉協(xié)議存在重大且明顯違法的情形，確認(rèn)為無效的結(jié)論并無不當(dāng)。

上訴人A影視購買沈陽C金屬制品廠相關(guān)房屋與土地，其在涉案土地上存在一定合法權(quán)益，補(bǔ)償部門應(yīng)按照合法的方式評估定價予以補(bǔ)償。

本案的補(bǔ)償協(xié)議雖然無效，但在補(bǔ)償協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)在簽訂協(xié)議中居于主導(dǎo)地位，其應(yīng)對協(xié)議的合法性承擔(dān)責(zé)任，故其應(yīng)承擔(dān)本案的訴訟費(fèi)用。

綜上，原審認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

一、二審案件受理費(fèi)各172，515.74元，總計345，031.48元由某更新局承擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長 王繼東

審判員 唱英梅

審判員 沈 虹

二〇二一年五月二十五日

法官助理馬樂

書記員劉曉濛

本案判決所依據(jù)的相關(guān)法律

《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條：人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認(rèn)定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；