——譚土興訴湛江市政府頒發(fā)國有土地使用證案

【裁判要旨】

《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第七十九條、第八十條規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載的事項有錯誤，可以申請更正登記。不動產(chǎn)權(quán)利人或者利害關(guān)系人申請更正登記，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)予以更正。第八十一條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人在30個工作日內(nèi)辦理更正登記。當(dāng)事人逾期不辦理的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在公告15個工作日后，依法予以更正。根據(jù)上述規(guī)定，不動產(chǎn)登記確有錯誤的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依權(quán)利人、利害關(guān)系人申請或者自行發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)予以更正登記。對于時間久遠(yuǎn)的不動產(chǎn)登記錯誤，若依照《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定直接撤銷后由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)重新頒證，必然對眾多業(yè)主已取得的相關(guān)不動產(chǎn)登記產(chǎn)生影響，須耗費(fèi)的行政成本亦不小。基于此，本著行政訴訟實(shí)質(zhì)化解行政爭議的立法目的，并結(jié)合上述不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)更正登記職責(zé)的設(shè)定，由行政機(jī)關(guān)責(zé)成轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者其他實(shí)際履行該職責(zé)的職能部門予以更正登記更為適宜。從而以最小成本、最大限度地降低因糾正違法行政行為所造成的社會不良影響。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2023）最高法行再131號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）譚土興，男，1941年7月1日出生，漢族。

委托訴訟代理人譚強(qiáng)芳（譚土興之女），女，1978年8月8日出生，漢族。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省湛江市人民政府。

法定代表人曾進(jìn)澤。

委托訴訟代理人鄭海明、文勇，系廣東省湛江市自然資源局工作人員。

原審第三人湛江市華興房地產(chǎn)有限公司。

法定代表人譚水平。

委托訴訟代理人吳枚，系該公司法務(wù)部經(jīng)理。

再審申請人譚土興因訴被申請人廣東省湛江市人民政府（以下簡稱湛江市政府）及第三人湛江市華興房地產(chǎn)有限公司（以下簡稱華興公司）頒發(fā)國有土地使用證一案，不服廣東省高級人民法院（2023）粵行終918號行政判決，向本院申請再審。本院于2023年2月20日作出（2023）最高法行申8746號行政裁定，提審本案，并于2023年3月16日編立提審案號，依法組成合議庭進(jìn)行了審理。現(xiàn)已審理終結(jié)。

廣東省湛江市中級人民法院(2023)湛中法行初字第144號行政判決認(rèn)為，本案被訴的湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》的土地來源，是湛國用（2004）第00058號《國有土地使用證》。湛國用（2004）第00058號《國有土地使用證》的使用權(quán)人向湛江市政府申請變更權(quán)利人名稱，在申請人繳清各種稅費(fèi)后，湛江市政府依照法律程序變更登記了湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》，事實(shí)清楚，程序合法，應(yīng)予維持。上述土地證的面積范圍與譚土興的土地證面積范圍沒有重疊。據(jù)此，譚土興起訴要求撤銷湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》的訴訟請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，依法應(yīng)予以駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回譚土興的訴訟請求。

廣東省高級人民法院（2023）粵行終918號行政判決認(rèn)為，涉案湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》系因湛國用（2004）第00058號《國有土地使用證》記載的土地改變使用權(quán)人變更登記而來，除土地使用權(quán)人變更外，其余登記內(nèi)容未作變更。譚土興起訴請求撤銷該證缺乏事實(shí)依據(jù)，一審判決駁回譚土興的訴訟請求，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

譚土興申請再審稱，廣東省高級人民法院（2023）粵08行終94號生效行政判決已確認(rèn)涉案土地原始登記發(fā)證行為違法，請求撤銷一、二審判決，并撤銷湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》。

湛江市政府答辯稱，本案被訴的湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》是依據(jù)湛國用（2004）第00058號《國有土地使用證》變更登記而來，譚土興對湛國用（2004）第00058號《國有土地使用證》的起訴，因超過起訴期限已被人民法院裁定駁回，湛國用（2004）第00058號《國有土地使用證》的合法性已得到確認(rèn)。

華興公司述稱：1.譚土興始終沒有提供其房屋、土地產(chǎn)權(quán)證書證實(shí)其合法擁有房屋、土地。2.華興公司土地與譚土興土地沒有重疊。

譚土興向本院提交了廣東省湛江市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院（2023）粵0891行初481號《行政判決書》和廣東省湛江市人民法院（2023）粵08行終94號《行政判決書》，證明生效行政判決已確認(rèn)涉案土地原始登記發(fā)證行為違法。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七十條的規(guī)定，生效的人民法院裁判文書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。

本院再審確認(rèn)以下事實(shí)：

本案被訴華興公司湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》登記的土地位于湛江市××區(qū)××路××號，四至范圍:東至廣州軍區(qū)赤坎生產(chǎn)基地，南至海北路，西至中山街道辦事處，北至廣州軍區(qū)赤坎生產(chǎn)基地，面積：9319㎡。該宗土地東北角方向系赤坎區(qū)海北路11號之二，即譚土興房地所在位置。1988年7月24日，湛江市城建局向譚土興核發(fā)了該位置土地的《民房改建施工規(guī)定》，該規(guī)定顯示譚土興改建面積99.6㎡，層數(shù)為3，畫出平面四至示意圖，要求按示意圖規(guī)定施工，該規(guī)定有效期為1988年7月24日至1989年2月24日。譚土興稱其房屋于1989年已建設(shè)完成，且自1989年建成后一直沒有拆除。2008年，譚土興取得該房地的粵房地證字第××號《房地產(chǎn)權(quán)證》和湛國用（2008）第20066號《國有土地使用證》。

華興公司土地權(quán)屬來源如下：1992年12月23日，湛江市政府作出湛府〔1992〕97號《關(guān)于赤坎區(qū)中山街道辦事處與東園村土地糾紛的復(fù)查處理決定》，就湛江市赤坎區(qū)中山街道辦事處（以下簡稱中山街道辦）與南橋管理區(qū)東園村（以下簡稱東園村）對朝陽化工廠一帶土地權(quán)屬糾紛作出處理。廣東省人民政府于1993年4月28日對上述復(fù)查處理決定予以維持。中山街道辦與東園村于1997年8月12日簽訂《協(xié)議書》，對雙方爭議范圍內(nèi)的土地使用面積和使用權(quán)進(jìn)行調(diào)整，約定東園村在爭議地的東面擁有15畝的土地使用權(quán)。1997年8月21日，廣東省人民政府就中山街道辦與東園村的上述土地使用權(quán)糾紛召開協(xié)調(diào)會并形成了《工作會議紀(jì)要》。1998年3月16日，中山街道辦與東園村簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》，約定劃給東園村的土地面積為13.92畝。上述湛府[1992]97號《關(guān)于赤坎區(qū)中山街道辦事處與東園村土地糾紛的復(fù)查處理決定》、《協(xié)議書》的附圖顯示，東北角位置的土地與劃給東園村使用的土地界線基本系平行方向，中間留有空隙，并無交點(diǎn)。中山街道辦的初始登記宗地圖（宗地編號為：100648）與湛江市晉興房地產(chǎn)開發(fā)有限公司受讓其土地后的宗地圖也顯示，東園村使用的土地范圍中的東北角位置，即譚土興房地所在土地界線與東園村所使用的土地界線呈平行狀態(tài)，且兩地之間有明顯空隙。

1999年南橋街道辦東園經(jīng)濟(jì)合作社（原南橋管理區(qū)東園村，以下簡稱東園合作社）向原湛江市國土資源局（以下簡稱原湛江市國土局）申請辦理上述湛江市××區(qū)××路××號土地的國有土地使用證，并遞交了以下材料：1.湛府〔1992〕97號《關(guān)于赤坎區(qū)中山街道辦事處與東園村土地糾紛的復(fù)查處理決定》；2.《協(xié)議書》；3.1997年8月21日《廣東省人民政府辦公廳工作會議紀(jì)要》；4.《補(bǔ)充協(xié)議》。《地籍調(diào)查土地登記審批表》顯示：土地權(quán)屬使用權(quán)類型為劃撥；使用權(quán)面積為9319㎡（折合約為13.97畝）；“鄰宗地”一欄僅蓋有“湛江市赤坎區(qū)南橋街道辦東園經(jīng)濟(jì)合作社”、“湛江市赤坎區(qū)中山街道辦事處”、“中國人民解放軍廣州軍區(qū)赤坎生產(chǎn)基地辦公室”三個公章；宗地圖上土地審批登記范圍土地與東北角位置土地界線呈非平行狀態(tài)，與后者土地東南邊有交點(diǎn)。1999年9月，湛江市政府為東園合作社核發(fā)湛國用（99）字第05099號《國有土地使用證》（以下簡稱99號證），宗地圖顯示與《地籍調(diào)查土地登記審批表》中的宗地圖一致。

2002年12月16日，東園合作社將該宗地的國有土地使用權(quán)委托湛江市土地交易中心以公開掛牌方式轉(zhuǎn)讓，經(jīng)報湛江市政府批準(zhǔn)，湛江市土地交易中心于2003年2月22日至2003年3月10日將該宗地公開掛牌交易，后該宗土地由黎發(fā)連、譚水平競得，在繳清土地價款和各種稅費(fèi)后，湛江市政府給黎發(fā)連、譚水平頒發(fā)湛國用（2004）第00058號《國有土地使用證》（以下簡稱58號證）。2004年4月，黎發(fā)連、譚水平向原湛江市國土局申請辦理土地變更登記，將該宗土地變更登記至兩人共同出資注冊的華興公司名下，其他登記內(nèi)容不變。申請人繳清相關(guān)費(fèi)用后，湛江市政府經(jīng)審批，依程序核發(fā)了湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》（以下簡稱91號證）給華興公司，后用于建設(shè)興華廣場項目。99號、58號證均已注銷。

2023年譚土興與華興公司(興華廣場)及其業(yè)主發(fā)生鄰里矛盾，從而引發(fā)譚土興信訪和相鄰權(quán)糾紛。2023年5月23日，湛江市規(guī)劃局就譚土興用地出入口及興華廣場東側(cè)通道規(guī)劃問題向湛江市信訪局作出《湛江市城市規(guī)劃局關(guān)于興華廣場用地規(guī)劃情況的復(fù)函》，該復(fù)函中載有“來函所附譚土興用地《國有土地使用證》(湛國用（2008）第20066號）宗地圖所示，該用地與興華廣場項目用地（湛國用（2004）第00091號）不存在重疊問題。經(jīng)我局現(xiàn)場踏勘，譚土興用地內(nèi)已建房屋外挑陽臺部分滴水伸入興華廣場項目用地范圍內(nèi)。”譚土興曾就相鄰權(quán)糾紛以華興公司及興華廣場順興物業(yè)公司為被告向湛江市赤坎區(qū)人民法院起訴，湛江市中級人民法院于2023年2月3日作出（2023）湛中法民一終字第787號生效民事判決，對譚土興出行、排水等問題已作出處理。

譚土興根據(jù)湛江市規(guī)劃局信訪復(fù)函，以其用地內(nèi)已建房屋外挑陽臺部分滴水伸入華興公司91號證登記的土地范圍內(nèi)，華興公司91號證侵犯其合法權(quán)益為由，于2023年7月9日以湛江市政府為被告向廣東省湛江市中級人民法院提起本案行政訴訟，請求撤銷91號證。如前所述，一、二審判決已駁回其訴訟請求和上訴。之后，譚土興于2023年11月6日以原湛江市國土局為被告向廣東省湛江市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院起訴，請求確認(rèn)核發(fā)99號證違法。

廣東省湛江市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院于2023年12月5日作出（2023）粵0891行初481號判決認(rèn)為：在登記范圍上，湛江市政府作出的湛府[1992]97號《關(guān)于赤坎區(qū)中山街道辦事處與東園村土地糾紛的復(fù)查處理決定》及中山街道辦與東園村簽訂的《協(xié)議書》的附圖均顯示東北角位置的土地與劃給東園村使用的土地界線基本系平行方向，中間留有空隙，并無交點(diǎn)。東園合作社以上述的處理決定、《協(xié)議書》和《補(bǔ)充協(xié)議》《廣東省人民政府辦公廳工作會議紀(jì)要》為依據(jù)向原湛江市國土局申請土地登記，而最終湛江市政府為東園合作社核發(fā)的99號證宗地圖顯示登記范圍土地與東北角位置土地界線呈非平行狀態(tài)，與后者土地東南邊有交點(diǎn)。在登記面積上，中山街道辦與東園村以《補(bǔ)充協(xié)議》約定東園合作社使用土地的面積為13.92畝，而99號證登記面積為9319㎡，折合為13.97畝。登記前后該宗土地的四至范圍、面積發(fā)生變化，而原湛江市國土局未能提供其登記土地四至范圍及面積發(fā)生變化的主要證據(jù)。因此，湛江市政府為東園合作社核發(fā)99號證的證據(jù)不足。

在程序上，譚土興于1989年已建成東北角位置房屋，湛江市城市規(guī)劃局于2023年5月23日作出的《湛江市城市規(guī)劃局關(guān)于興華廣場用地規(guī)劃情況的復(fù)函》亦載明“經(jīng)我局現(xiàn)場踏勘，譚土興用地內(nèi)已建房屋外挑陽臺部分滴水伸入興華廣場項目用地范圍內(nèi)。”可見，譚土興房屋所在位置與東園合作社99號證登記的土地有相鄰關(guān)系，湛江市政府對涉案宗地進(jìn)行登記，應(yīng)當(dāng)通知作為相鄰權(quán)人的譚土興進(jìn)行指界，確認(rèn)宗地位置、四至范圍及面積，再進(jìn)行下一步工作。原湛江市國土局提交的《地籍調(diào)查土地登記審批表》顯示，“鄰宗地”一欄僅蓋有“湛江市赤坎區(qū)南橋街道辦東園經(jīng)濟(jì)合作社”、“湛江市赤坎區(qū)中山街道辦事處”、“中國人民解放軍廣州軍區(qū)赤坎生產(chǎn)基地辦公室”三個公章，并未有譚土興的簽字確認(rèn)，故應(yīng)認(rèn)定99號證的頒發(fā)，未能按程序通知相鄰權(quán)人譚土興進(jìn)行指界，未能通過指界得出真實(shí)準(zhǔn)確的土地位置、四至界址坐標(biāo)、面積等數(shù)據(jù)。因此，該證的頒發(fā)未經(jīng)相鄰權(quán)人譚土興指界，不能證明該證登記的土地四至界限清晰、權(quán)屬明確，不符合法定程序，亦導(dǎo)致該證頒發(fā)的證據(jù)不足。因東園合作社持有的99號證已被收回注銷，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、三項之規(guī)定，判決確認(rèn)湛江市政府為東園合作社核發(fā)的99號證違法。

湛江市自然資源局（原湛江市國土局）不服（2023）粵0891行初481號判決提起上訴，廣東省湛江市中級人民法院于2023年6月18日作出（2023）粵08行終94號行政判決，判決駁回上訴，維持原判。

本院認(rèn)為，譚土興根據(jù)湛江市規(guī)劃局信訪復(fù)函所載明的現(xiàn)場踏勘情況，即“經(jīng)我局現(xiàn)場踏勘，譚土興用地內(nèi)已建房屋外挑陽臺部分滴水伸入興華廣場項目用地范圍內(nèi)”，認(rèn)為湛江市政府為華興公司核發(fā)的91號證侵犯其依法享有的房屋所有權(quán)，從而起訴請求撤銷該證。由此可見，本案實(shí)際是譚土興與華興公司之間土地界址及權(quán)屬沖突而引發(fā)的行政爭議。

根據(jù)再審已查明事實(shí)，湛江市政府為華興公司位于湛江市××區(qū)××路××號的土地核發(fā)的91號證，是由原始登記在東園合作社名下的99號證和之后變更登記在黎發(fā)連、譚水平名下的58號證再次變更登記而來，兩次變更登記均只是變更土地權(quán)利人，其他內(nèi)容包括土地面積、四至范圍、宗地圖等均未發(fā)生變化。現(xiàn)生效判決已確認(rèn)湛江市政府核發(fā)給東園合作社的99號證違法，認(rèn)定該證所登記的土地面積、四至范圍、宗地圖與東園合作社申請登記時提交的原始權(quán)屬來源材料均不一致，該證登記錯誤。故此，湛江市政府依據(jù)99號證僅變更土地權(quán)利人所核發(fā)的91號證，登記的土地面積、四至范圍、宗地圖亦存在錯誤，與東園合作社申請登記時提交的原始權(quán)屬來源材料亦不一致，具體而言：1.該證宗地圖顯示華興公司土地東北角界線與相鄰譚土興土地界線有交點(diǎn)，而非湛府［1992］97號《關(guān)于赤坎區(qū)中山街道辦事處與東園村土地糾紛的復(fù)查處理決定》及中山街道辦與東園村簽訂的《協(xié)議書》附圖所顯示的平行狀態(tài)；2.該證登記土地面積為9319㎡，折合為13.97畝，而非中山街道辦與東園村以《補(bǔ)充協(xié)議》約定的土地面積13.92畝。故湛江市政府為華興公司核發(fā)的91號證登記錯誤，該頒證行為主要證據(jù)不足，上述登記錯誤事項應(yīng)當(dāng)予以糾正。

《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第七十九條、第八十條規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載的事項有錯誤，可以申請更正登記。不動產(chǎn)權(quán)利人或者利害關(guān)系人申請更正登記，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)予以更正。第八十一條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人在30個工作日內(nèi)辦理更正登記。當(dāng)事人逾期不辦理的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在公告15個工作日后，依法予以更正。根據(jù)上述規(guī)定，不動產(chǎn)登記確有錯誤的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依權(quán)利人、利害關(guān)系人申請或者自行發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)予以更正登記。在本案的處理方式上，因91號證頒證時間久遠(yuǎn)，華興公司所屬興華廣場項目早已出售，若依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，直接撤銷該證后由湛江市政府重新頒證，必然對眾多業(yè)主已取得的相關(guān)不動產(chǎn)登記產(chǎn)生影響，須耗費(fèi)的行政成本亦不小。基于此，本著行政訴訟實(shí)質(zhì)化解行政爭議的立法目的，并結(jié)合上述不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)更正登記職責(zé)的設(shè)定，本案由湛江市政府責(zé)成轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者其他實(shí)際履行該職責(zé)的職能部門予以更正登記更為適宜。如此處理，譚土興的合法權(quán)益亦能得到有效保障。需要指出的是，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者其他實(shí)際履行該職責(zé)的職能部門應(yīng)當(dāng)遵照本判決所指出的登記錯誤之處，以東園合作社申請初始登記時所提交的原始權(quán)屬來源材料為依據(jù)，糾正登記錯誤事項，從而以最小成本、最大限度地降低因糾正違法行政行為所造成的社會不良影響。

綜上，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，應(yīng)予以改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九第一款的規(guī)定，判決如下：

一、撤銷廣東省高級人民法院2023年10月28日作出的（2023）粵行終918號行政判決；

二、撤銷廣東省湛江市中級人民法院2023年12月23日作出的（2023）湛中法行初字第144號行政判決；

三、責(zé)令廣東省湛江市人民政府責(zé)成轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者其他實(shí)際履行該職責(zé)的職能部門對湛江市華興房地產(chǎn)有限公司所持有的湛國用（2004）第00091號《國有土地使用證》中登記錯誤事項予以更正登記。

一、二審案件受理費(fèi)共計100元，由被申請人廣東省湛江市人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

二〇二一年四月十六日

附：相關(guān)法律、司法解釋條文

《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

（二）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)錯誤或者適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；

（三）原判決認(rèn)定基本事實(shí)不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實(shí)后改判；

（四）原判決遺漏當(dāng)事人或者違法缺席判決等嚴(yán)重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。

原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當(dāng)事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。

人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應(yīng)當(dāng)同時對被訴行政行為作出判決。

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。

人民法院審理再審案件，應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭。