劉奇洪/文 上海四大新城嘉定、松江、青浦、奉賢作為上海大都市圈第一圈層，將通過打造科技創(chuàng)新功能節(jié)點，發(fā)展成上海大都市圈第四層次——全球功能性節(jié)點城市。

其中，嘉定圍繞汽車全產(chǎn)業(yè)鏈，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)格局；松江以G60科創(chuàng)走廊為戰(zhàn)略支點，驅(qū)動“松江制造”邁向“松江創(chuàng)造”；青浦發(fā)揮長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)的帶動作用，打造“科技成果一流轉(zhuǎn)化高地和技術(shù)服務(wù)中心”；奉賢放大美妝產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)生物醫(yī)藥全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。

目前，嘉定、松江、青浦、奉賢還只是上海主城區(qū)的衛(wèi)星城，不足以成為獨立的全球綜合性節(jié)點城市，要從衛(wèi)星城轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹创帕χ行墓δ艿摹靶鲁恰保拇笮鲁菓?yīng)該在哪些方面發(fā)力？

現(xiàn)實與目標(biāo)的差距

“十四五”時期，上海確定了嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯五個新城作為重點支持發(fā)展的新城，要求“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利”，功能定位是獨立的綜合性節(jié)點城市。后因南匯新城作為上海臨港新片區(qū)核心，升格為上海大都市圈第二層次——綜合性全球城市，因此，作為上海轄區(qū)內(nèi)的全球功能性節(jié)點城市就剩下嘉定、松江、青浦、奉賢，在數(shù)量上也正好與江蘇、浙江達(dá)到平衡的各四個。

作為大上海重要組成部分的四大新城，嘉定、松江、青浦、奉賢分別在地鐵11號線、9號線、17號線、5號線的帶動下，一方面加強了與主城區(qū)聯(lián)系，另一方面享受著地價升值。

但由于上海四大新城的鄰居是中國縣市“天花板”，尤其江蘇昆山、太倉與嘉定、青浦之間隔了一條明顯的經(jīng)濟發(fā)展“陷落帶”，上海想依靠四大新城獨立發(fā)揮輻射功能，現(xiàn)實與目標(biāo)仍有差距。

世紀(jì)之交通過的《上海市城市總體規(guī)劃(1999-2023)》，提出了“新城”的概念，并確立了上海“中心城——新城——中心鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)”四級城鎮(zhèn)體系。其中，“新城”作為上海城鎮(zhèn)體系重要一環(huán)，選擇的是區(qū)（縣）政府所在城鎮(zhèn)、依托重大產(chǎn)業(yè)及城市重要基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展而成的中等規(guī)模城市，總共規(guī)劃了寶山、嘉定、松江、金山、閔行、惠南、青浦、南橋、城橋及空港新城、海港新城11個新城，人口規(guī)模一般為20-30萬人。

此次規(guī)劃的新城，數(shù)量多，但單個規(guī)模小，不足以達(dá)到分流人口和產(chǎn)業(yè)的目的。上海市“十一五”規(guī)劃綱要，撤銷了空港新城和惠南新城，留下9個新城正好與上海9個郊區(qū)縣一一對應(yīng)。然而，這種新城規(guī)劃與行政建制的對應(yīng)，雖兼顧了地方利益，但也使得新城與中心城、新城與新城之間不易實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，同時閔行、寶山兩大新城與主城區(qū)連為一體，相對獨立空間不復(fù)存在，因而，上海市“十二五”規(guī)劃綱要又把新城數(shù)量由9個壓縮至7個，撤銷了閔行、寶山兩大新城，同時嘉定、松江兩大新城被要求建設(shè)長三角地區(qū)綜合性節(jié)點城市。在上海市“十三五”規(guī)劃綱要中，南匯借力臨港新片區(qū)、青浦憑借旅游休閑功能、奉賢（南橋）依靠化工產(chǎn)業(yè)集群，綜合性節(jié)點城市功能逐步明確，于是，松江、嘉定、青浦、奉賢（南橋）、南匯一同被定位成“長三角城市群綜合性節(jié)點城市”，上海新城數(shù)量由7個減至5個，五大新城正式寫進了2023年獲批的《上海市城市總體規(guī)劃（2023—2035年）》，又由于南匯新城列為上海大都市圈第二層次——上海臨港新片區(qū)核心，作為上海大都市圈第四層次的新城又減少為嘉定、青浦、松江、奉賢四個。

四大新城中，除了嘉定的汽車產(chǎn)業(yè)為上海地標(biāo)性產(chǎn)業(yè)外，松江、青浦、奉賢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不突出。松江的電子信息、裝備制造、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)雖有一定規(guī)模，但產(chǎn)業(yè)特點并不顯著；地處滬蘇浙交匯的青浦，不經(jīng)意間成為了中國最大民營快遞業(yè)集聚區(qū)，集中了中國快遞業(yè)最多頭部企業(yè)總部，但土地資源短缺限制了進一步發(fā)展；奉賢的美妝產(chǎn)業(yè)雖有起步，能否成氣候存疑；嘉定汽車以外的智能傳感器及物聯(lián)網(wǎng)、在線經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)已起步，但似乎沒成氣候。分布于四大新城的“多、散、小”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然占居相當(dāng)大比重，尤其鎮(zhèn)級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中了大量中小制造企業(yè)和倉儲企業(yè)。

在功能上，嘉定被賦予了市級科教功能和新能源智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，同時嘉定江橋納入虹橋國際開放樞紐區(qū)；松江被賦予了市級科教功能和G60科創(chuàng)走廊起點；青浦因處于滬蘇浙交匯和具有江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)特色被賦予長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，同時青浦徐涇、華新（部分）納入虹橋國際開放樞紐區(qū)；奉賢因金匯港以東、大治河以南劃入為上海臨港新片區(qū)，因此，奉賢一方面作為上海臨港新片區(qū)城市依托，另一方面也是金山化工區(qū)的城市依托。

就總體而言，嘉定、松江、青浦、奉賢四大新城離“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、交通便利”獨立的綜合型節(jié)點城市定位依然差距甚遠(yuǎn)，發(fā)展依然走的是TOD（“地鐵+房地產(chǎn)”）模式，且社區(qū)教育、生活服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、管理服務(wù)及金融郵政等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施供給不足，與上海主城區(qū)差距甚遠(yuǎn)，尤其青浦、奉賢遠(yuǎn)不足以成為“反磁力吸引中心”，表現(xiàn)結(jié)果依然是土地城市化快于人口城市化和產(chǎn)業(yè)城市化。

四大新城能否成為獨立的全球功能性節(jié)點城市？

上海四大新城與過去發(fā)展衛(wèi)星城不同，強調(diào)了“獨立”，也就是對上海主城區(qū)而言能夠產(chǎn)生“反磁力”，同時作為上海大都市圈第一圈層，對上海大都市圈其他區(qū)域又能產(chǎn)生吸引力，但事實上“四大新城”成為獨立的全球功能性節(jié)點城市仍有待發(fā)展。

（一)嘉定

嘉定，秦漢婁縣（婁邑）轄地，隋唐昆山縣轄地，均屬現(xiàn)昆山轄地；宋寧宗嘉定十年（1217年），以年號為名，嘉定設(shè)縣；明清，嘉定為太倉州管轄。清初，嘉定軍民抵抗?jié)M清，嘉定慘遭“三屠”，元氣大傷，后江蘇、安徽其他地區(qū)人口填充，嘉定人口、經(jīng)濟得以恢復(fù)；又因長江挾帶泥沙導(dǎo)致嘉定陸地不斷東延、北擴，清雍正二年（1724年）析東面轄地為寶山縣。現(xiàn)嘉定大體上以瀏河（婁江）與江蘇太倉為界，以吳淞江與青浦、閔行為隔，東為寶山，東南與上海主城區(qū)（長寧、普陀）接壤，且成為虹橋國際開放樞紐區(qū)重要組成部分。嘉定與江蘇太倉、昆山不僅歷史關(guān)系悠久，而且因為地緣相近，嘉定成為上海經(jīng)濟向江蘇輻射重要“橋頭堡”，G312、G204、G2/G42、G15/G4221、京滬鐵路、京滬高速鐵路、南沿江高速鐵路、滬蘇通鐵路等均由嘉定境內(nèi)穿越而過。

在上海郊區(qū)中，嘉定被賦予了較高的功能定位：一是把上海重要產(chǎn)業(yè)汽車產(chǎn)業(yè)布局嘉定安亭，使得嘉定形成了汽車全產(chǎn)業(yè)鏈布局，尤其20世紀(jì)后20年，上海大眾汽車憑借一款“桑塔納”車型賺得盆滿缽滿，現(xiàn)上海汽車產(chǎn)業(yè)由嘉定安亭一統(tǒng)天下發(fā)展為三分天下（嘉定安亭——上海大眾、浦東金橋——上海通用、臨港新片區(qū)——上海特斯拉），但嘉定安亭還是憑借汽車全產(chǎn)業(yè)鏈和新能源智能網(wǎng)聯(lián)汽車成為上海最為重要汽車生產(chǎn)基地。

二是嘉定為上海重要的科研基地，1958年嘉定就定位為“上海科學(xué)衛(wèi)星城”，集中了中國科學(xué)院、中國電子科技集團、中國核工業(yè)集團、中國航天科技集團、上海汽車集團直屬研究機構(gòu)，在計算機、智能傳感器及物聯(lián)網(wǎng)、光電技術(shù)、硅酸鹽材料、核工業(yè)、航天技術(shù)、新能源智能網(wǎng)聯(lián)汽車、聲學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域居于領(lǐng)先研究水平。

三是嘉定為上海定位大學(xué)城，擁有同濟大學(xué)、上海大學(xué)兩個校區(qū)，每年能夠為嘉定提供大批高質(zhì)量技術(shù)人才。

四是嘉定進入全域高質(zhì)量產(chǎn)城融合發(fā)展階段，江橋虹橋國際開放樞紐區(qū)、安亭汽車城、南翔鐵路物流樞紐和高端醫(yī)療集聚區(qū)、嘉定科教新城支撐了嘉定全域高質(zhì)量城市化。

在上海四大新城中，嘉定似乎最具備獨立的綜合型節(jié)點城市功能，然而在上海大都市圈人口通行最便捷的城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，雖然規(guī)劃和建成了環(huán)嘉定高鐵站群（寶山站、太倉站、太倉南站、昆山南站、上海西站、上海虹橋站），但嘉定沒有城際軌道交通節(jié)點，連接嘉定與上海主城區(qū)呈“九曲十八彎”的地鐵11號線只不過是通勤族代步工具，對外出行不便還是嘉定新城最大短板。

（二）松江、青浦

松江、青浦是上海的“根”，青浦崧澤文化、松江廣富林文化記錄了上海最早的人類活動，唐宋時期位于青浦的青龍港（白鶴鎮(zhèn)）記錄了上海港開港歷史，唐宋華亭縣到明清松江府，再到近代上海特別市，顯示青浦、松江在上海發(fā)展過程中具有特殊地位。

松江集中了上海東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、上海工程技術(shù)大學(xué)、上海立信會計金融學(xué)院等高校；滬蘇湖高速鐵路與滬昆高速鐵路在松江匯合并設(shè)樞紐站，松江新城成為G60科創(chuàng)走廊起點，并被賦予了科技創(chuàng)新策源地功能；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，松江以電子信息、裝備制造、生物醫(yī)藥為發(fā)展方向。青浦金澤、練塘、朱家角西部諸鎮(zhèn)，因處于滬蘇浙交匯和具有江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)特色，與江蘇蘇州吳江、浙江嘉興嘉善被賦予長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)；青浦徐涇、華新（部分）因納入虹橋國際開放樞紐區(qū)，以電子信息、裝備制造、快遞總部、會展商務(wù)等產(chǎn)業(yè)為主。

松江、青浦地處連接太湖與黃浦江水路要沖，尤其青浦淀山湖還是上海2500萬人“大水缸”。如果說長江要“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，那么黃浦江上游尤其連接太湖與黃浦江水路要沖兩岸，更應(yīng)以“不開發(fā)”為原則，一切以“做減法”為核心。

事實上，青浦東為虹橋國際開放樞紐區(qū)，西為長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)，處于中間的青浦新城城市功能處于相對弱化狀態(tài)。松江，歷來為上海通往浙江的門戶，滬昆高速鐵路松江南站成為了上海西部門戶站，滬蘇湖高速鐵路在松江與滬昆高速鐵路交匯，使松江南站更成為上海西部樞紐站，也進一步強化了松江作為G60科創(chuàng)走廊戰(zhàn)略支點作用，但如何驅(qū)動“松江制造”邁向“松江創(chuàng)造”，成為科技創(chuàng)新功能節(jié)點城市，松江科教資源并不相配：一方面，松江缺乏上海乃至全國頂級的科研機構(gòu)，離科技創(chuàng)新策源地差距甚遠(yuǎn)，另一方面，松江大學(xué)城優(yōu)勢專業(yè)與松江城市定位并不匹配，松江大學(xué)城優(yōu)勢專業(yè)偏重于外國語（上海外國語大學(xué)）、法律（華東政法大學(xué)）、外貿(mào)（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)）、紡織（東華大學(xué)）、財經(jīng)（上海立信會計金融學(xué)院）和工程技術(shù)應(yīng)用（上海工程技術(shù)大學(xué)），缺乏產(chǎn)業(yè)共性研究和基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)。

（三）奉賢

奉賢置縣始于清雍正四年（1726年），歷史相對短暫，沒有松江、青浦、嘉定的歷史遺存、文化遺產(chǎn)。奉賢不是上海曾經(jīng)重點規(guī)劃的“產(chǎn)業(yè)三角”（嘉定安亭汽車、寶山鋼鐵、金山石油化工），傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)大多是上海邊緣產(chǎn)業(yè)，而比奉賢還遠(yuǎn)的金山則是上海石油化工、精細(xì)化工重點發(fā)展區(qū)域。黃浦江把上海大陸部分分成兩部分，曾經(jīng)位于浦東的郊區(qū)縣川沙、南匯合并成國家級新區(qū)——浦東新區(qū)，奉賢盡管也屬于浦東區(qū)域，其中，大治以南、金匯港以東區(qū)域列為上海臨港新片區(qū)，但真正發(fā)展還有待時日。

奉賢以南橋鎮(zhèn)為核心，在上海大都市圈產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，希望放大美妝產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)生物醫(yī)藥全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。美妝產(chǎn)業(yè)與生物醫(yī)藥及醫(yī)療器材產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，奉賢相鄰的上海臨港新片區(qū)、松江新城均以生物醫(yī)藥及醫(yī)療器材產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，除了有較大發(fā)展空間外，介于時尚產(chǎn)業(yè)與生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)之間的美妝產(chǎn)業(yè)，奉賢發(fā)展優(yōu)勢似乎不太明顯。

上海“四大新城”如何發(fā)展？

上海“四大新城”真正能夠通過吸引人才/人口、疏解主城區(qū)產(chǎn)業(yè)、分流主城區(qū)功能，做到“獨立”發(fā)展的，首推嘉定和松江。

奉賢一半?yún)^(qū)域列為了上海臨港新片區(qū)，上海臨港新片區(qū)依托于南匯新城，推進“產(chǎn)城融合”發(fā)展，很顯然，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。上海臨港新片區(qū)奉賢區(qū)域，只有依靠奉賢新城，與上海臨港新片區(qū)配套發(fā)展，才能做到“產(chǎn)城融合”發(fā)展，奉賢應(yīng)該圍繞上海臨港新片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引進相關(guān)科研機構(gòu)和高校。在產(chǎn)業(yè)選擇上，一是為新能源汽車整車企業(yè)上海特斯拉配套，奉賢新城發(fā)展汽車零部件產(chǎn)業(yè)，二是美妝產(chǎn)業(yè)向上海臨港新片區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)靠近，既走時尚產(chǎn)業(yè)之路，更走高科技產(chǎn)業(yè)之路。

嘉定最大短板是對外交通。能否把環(huán)嘉定高鐵站群為我所用，而不是因高鐵站“虹吸”作用淪為腹地，應(yīng)以嘉定新城為核心，謀劃嘉定新城地鐵樞紐，以最短的直線距離連接周邊高鐵站，在嘉定新城形成“十”字形地鐵樞紐。

松江應(yīng)以加強科教資源為重點，引進全國乃至全球一流科研資源和高校資源，真正使松江成為G60科創(chuàng)走廊科技創(chuàng)新策源地，重點發(fā)展新一代信息技術(shù)、生命健康產(chǎn)業(yè)、大數(shù)據(jù)等前沿產(chǎn)業(yè)，以前沿產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)實現(xiàn)“松江創(chuàng)造”和“松江智造”。

（作者為江蘇省張家港市委黨校特聘專家）