本文主要內容發表于《群言》2023年第6期

作者：賈康 張晶晶

黨中央提出加快構建內內循環為主體的外雙循環新發展格局，指明了在當下國內外不確定性顯著增加的局面中，更為倚重內循環、拉動內需潛力的戰略發展方向。對于我國提振內需的消費主體——人口的可持續發展來看，老齡化的壓力已極為明顯，而我國人口生育的政策調整仍顯緩慢與猶豫。近幾年間社會總體生育意愿與出生率持續走低，已對國家發展的可持續性形成值得警惕的掣肘與拖累。面對新發展階段、打造新發展格局的迫切任務，亟應與倚重內循環相配套，適時地推行新機制安排與新政策調整，包括使人口生育政策調整為更加積極地放開生育取消限制。

一、國內人口發展背景與生育政策調整演進研討

1982年計劃生育被定為基本國策，后經過三十年以上的控制人口發展，于2023年有所調整，出臺了“單獨兩孩”政策，2023年決定調整為“全面兩孩”（請注意，其政策界限是“放開二孩”而不是“放開二胎”，即假定一胎如是雙胞胎，則不能再要二胎——這體現了有關管理部門設計政策調整方案時的“斤兩計較”）。2023年，國發87號文《國家人口發展規劃（2023—2030年）》中強調，“當下人口總量增長平穩，人口結構不斷變化”，現實背景是我國處于15-64歲的勞動年齡人口數量在2010年達到總人口比重的74.5%的峰值后不斷下降，老年人口占比逐漸上升。

2023年與2023年人口政策有一定調整優化后，受放松生育控制政策的影響，一部分被行政手段壓抑的社會生育意愿得以釋放，2023年與2023年的生育水平較之前一年度略有提高，當年出生率分別為1.237%與1.295%。而后繼續走低，至2023年末統計部門公布的出生率，又降至1.048%（具體數據見下表1）。年生育數量規模在2023年后已開始逐漸減少。有專家預測，“十四五”期間將是我國人口最后的增長期，之后人口數量規模將走入下降通道。更有學者認為，我國已錯過人口政策的最佳調整窗口期，未來將面臨“總量萎縮”與“結構老化”的雙重危機局面。

2000年發布的《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》，其中預測在未來幾十年實現低生育水平政策下，我國人口峰值最終將為16億左右。其后2007年的《國家人口發展戰略》研究報告中進一步調整認為，中國將在2033年前后將達到峰值15億人規模。而隨著近十五年間的生育水平持續下跌，人口峰值規模的高度將比原計劃再有下降，出現的時間也將提前。人口增長幅度是生育率與死亡率合力作用的結果，我國人均壽命顯著提高的情況將持續，而當社會死亡率相對穩定（還有很大可能降低）后，生育政策將會對社會人口規模表現更為顯著的作用。

在相關研究成果中，王廣州、王軍（2023）認為未來國內人口峰值超過14.3億的可能性已非常小，并預計將在2026年前后達到峰值。鄧楠（2023）在分析開放二孩政策對我國社會發展的影響之后，認為理應進一步放開現有生育政策。王軍、周思瑤（2023）認為，一味追求控制人口規模的負增長戰略，將加大不可控風險，需盡快完全放開生育限制、實行更具包容性的人口政策，提振生育水平。段繼紅（2023）實證檢驗發現，原先積累的生育意愿在經濟壓力下，仍表現為低下的水平，破解人口困局應更加注重完善社會生育服務體系建設。周云、彭書婷（2023）以荷蘭為樣本，分析其在20世紀70年代低于2.1的生育更替水平后針對低生育率危機所采取的措施：荷蘭在2023年-2023年出生率約為1.01%，年均人口增長率已下降為0.23%。雖在70年代后未有直接干預生育水平的政策，但有平衡家庭津貼、稅收抵免、政府補貼等間接鼓勵措施出臺，并對相關的《彈性工作法》、《工作與家庭照管法》等進行了積極修訂。范世琦（2023）指出，我國計劃生育的本意是通過控制新增人口以緩解人與發展的關系，生育政策的思維模式更偏宏觀“集體理性”考慮，而忽視微觀“個人意志”需求，可在進一步優化中增加多種包容性措施，更為尊重生育意愿。

二、從總體進程看，中國的人口政策調整仍過于猶豫、緩慢

我國近年在人口總規模仍有所增加的同時，年度新增人口數卻逐年明顯降低，人口老齡化還在加速。根據國家統計局公布數據，2023年出生數僅為1465萬，明顯低于“放開二孩”前2023年的1687萬。2023年末總人口數達到了14.0005億人，其中0-14歲人口占比為16.8%，65歲以上占比12.6%，15-64歲勞動年齡人口占比為70.6%。2023年末，人口自然增長率已降為0.334%，少兒撫養比已從1982年的54.6%降至23.8%，同時，老年撫養比從1982年的8.0%增至17.8%。而公安部公布的2023年入戶人口數，又創1003.5萬的新低。如下圖1、2所示，新增人口趨勢不斷下降而老年人口比重持續上升，綜合的勞動年齡人口比重在持續下降。

新供給經濟學團隊于2023年提出“八雙五并重”的代表性政策主張，其“八雙”中“雙轉”的基本要點指出，要盡快實施我國人口政策中放開城鎮體制內“一胎化”管制的轉變，并在多個場合、以多種方式力促這一方向的政策優化。“雙轉”政策倡導的本質是不失時機、與時俱進在人口政策的

現實問題上積極匹配當前發展需要，順應以供給結構與機制優化安排開新局的現實需要，從1982年計劃生育基本國策實施前期的控制人口數量轉向優化實施更高水平、高質量、可持續的人力資本戰略。雖然后來于2023年迎來了“放開二孩”的生育新政策，雖感欣慰但仍有“政策遲來”之遺憾——考慮到全社會中生育雙胞胎的自然概率不到1%，也認為相關部門過于謹慎只限于“二孩”而非“二胎”并不充分合理。在現實中，僅對于體制內人員實行的原以開除黨籍、開除公職的“雙開”為威脅的生育控制覆蓋面，已相當狹窄，僅對14億人口基數中城鎮體制內有生育能力的幾千萬個中國家庭有效，已嚴重地不適應當前面對人口老齡化應有的全盤發展戰略考慮，不符合新時期我國推行“五位一體”社會和諧發展的導向。其實已有大量實證材料表明，體制內有生育能力的家庭，近些年由于多種原因，生育意愿已明顯降低，還出現了更多的不要孩子的“丁克（DINK）”家庭，即使完全放開生育控制，也不會出現“嬰兒潮”，但多出生的人口，畢竟可以在一定程度上產生擴大內需、對沖人口老齡化壓力等正面效應。

統計局于日前公布，我國人口增長率在2023年僅為0.34%。針對這一人口發展現狀，當下顯然應及時地進一步優化生育政策，增強生育政策的包容性，以促進我國人口狀況及相關發展狀況的優化。多方面情況已有反復印證，由于多種原因，我國適齡人群的生育意愿在近些年明顯降低，盡快放開生育限制可在一定程度上對沖低生育意愿人群和老齡人群比重上升而來的一系列社會問題壓力，對中國經濟社會健康、可持續發展，會產生十分值得爭取和期待的正面效應。乃至一些專業人士還強調，由于我國人口政策調整的猶豫、拖延與緩慢，所積累的問題已需考慮實行全社會鼓勵生育的政策來緩解。除有在人口凈流出的東北地區作為試點先行放開生育限制的建議外，其他地方順應人口政策邏輯導向、呼應社會發展需要而進一步放開限制的進程，也需加快步伐。從總體進程來看，近年中國的人口政策調整仍顯得過于猶豫與緩慢，是令人費解的。

三、“東北率先放開限制”方向完全正確，“增強生育政策包容性”應含放開生育取向

2023年2月18日，國家衛健委在答復全國人大代表《關于解決東北地區人口減少問題的建議》時指出，東北地區可以立足本地實際，對建議中提到的“建議國家率先在東北地區全面放開人口生育限制”研究提出試點方案。在生育政策的演進方向上，我們認同國家衛健委答復中所給出的探索方向，東北地區率先全面放開生育限制不僅符合東北當地所期望的人口發展方向，也符合基本指導方針層面已有的中央文件精神。但國家衛健委又延續了此前的猶豫和謹慎態度，在2月20日，又有其官網追加說明，對于答復中東北地區實施全面生育政策的“試點方案”即考慮局部先行方式，強調了社會上對于“生育政策將全面放開等推測”尚”不是答復的本意”。我們認為，放開生育限制在東北地區作先行試點，其可行性十分明顯，并合乎邏輯地可連接于全國“全面放開”的前景。“試點”或“提出試點方案”，均處在正確的方向與路徑選擇上，其本意相同。東北地區近年來發展態勢相對低迷，人氣不旺，已出現地區人口規模減少、人口凈流出現象。在此種情況下，于東北先行放開生育限制政策，雖然不能說對于該區域多種因素構成的總體局勢改觀一定能起多么大的作用，但絕對是正確的選擇，有助于拉動當地的內需和緩解相關的一些矛盾，并為全國提供先行區的經驗。

2023年9月，全國政協人口資源環境委員會組織“完善生育支持政策的配套措施”專題調研組，赴浙江、上海、四川等地，對各地生育支持政策及其配套政策的實施情況、面臨的問題和挑戰進行深入了解。全國政協經濟委員會副主任、工業和信息化部前部長苗圩11月14日在“第11屆財新峰會：重建全球信任”上表示，近年來，我國已經走出了人口紅利期，老齡化問題日益凸顯，由此帶來的經濟增長、人口就業等一系列問題值得高度重視。

有充分跡象表明，社會生育水平降低已引發高層關注：2023年10月29日由中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，在其“實施積極應對人口老齡化國家戰略”部分，明確提出：“制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質”。這段文字中的“增強生育政策包容性”這一關鍵性表述，所內含的政策設計優化原則，顯然是針對我國近些年已走出人口紅利期、老齡化問題帶來社會矛盾問題日益凸顯，應在原“放開二孩”政策界限之上，對三孩、四孩、非婚生育等家庭而給出“包容”之意。

我們認為，我國對人口生育政策的調節不僅勢在必行，而且還應認準大方向，增強緊迫感，不宜再拖延。新增人口規模明顯低于管理部門之預期，同時人口老齡化壓力日顯而“擴大內需”、“提振消費”和提升人口出生率的必要性與關聯性，又已能被人們看得更加清楚。在“全面二孩”實行五年多之后，現今十分需要結合五中全會“增強生育政策包容性”的中央指導精神，合乎邏輯地加快“放開生育”步伐。有關部門亟應吸取前面那些年由于部門既得利益等考慮而拖延放松計劃生育政策出臺時間的教訓，應看到即使馬上全放開，也不會在當下階段的中國造成人口過快增長壓力。而對于生育政策調整的推脫與遲緩，放入全局與長期來看，將損害國家、民族、公眾的利益。在中央新表述的指導下，亟需及時推出對其加以落實的具體措施。

四、緩解人口形勢壓力需多點發力，盡快放開生育與緩解養育負擔應共同助推

中央《建議》中將“增強生育政策包容性”與“提高優生優育服務水平”“發展普惠托育服務體系”“降低生育、養育、教育成本”共同表述，不僅意味著對生育相關問題的重視，而且進一步表明生育政策不僅同絕對的社會生育數量有關，更內含與生育政策配套的相關機制安排不可分離。自上世紀90年代后期以來，中國的總和生育率在1.6左右波動，在實行“單獨兩孩”與“全面兩孩”的促進生育、放寬限制的政策安排后，所發揮出的阻止生育率下行的效果并不明顯。緩解生育焦慮與人口增長困境，還需更多考慮在積極促進生育放寬乃至鼓勵政策出臺的同時，與經濟、公共服務等方面緩解生育負擔和環境壓力的支持政策結合，形成對社會生育意愿有效予以正面鼓勵的合力。

優化我國的人口供給，一方面應盡快合乎邏輯地放開生育取消限制，生育政策應為新階段社會所需的積極人口政策服務，為穩定人口規模與促進人口質量提升的可持續發展服務。在明確長期人口發展戰略目標基礎上，盡早完全取消生育限制，可讓生育決策權重新回歸社會個人抉擇，釋放受壓抑的社會生育意愿。另一方面也需強調，人口政策在取消限制之后隨之應更為強調社會“包容性”。“包容性”合乎情理地既應更為包容地接受婚內多孩生育的選擇，也應容許社會成員有不生育的自由，同時不排除政府基于公民自愿選擇實施鼓勵生育的引導性政策措施。增強生育政策的包容性，在理順經濟發展與人口增長質量關系的同時，所對應的各項政策要更體現人文關懷與適度彈性，包容性的生育政策必須根據社會發展而可動態調控。對于非婚生育等應持的包容態度，是與婚內生育的孩子同等相待。總體而言，放開全面生育限制政策，不僅是對當下低增長率的調適，也是面對現代化全局需要、立足長遠統籌考慮的合理調適。

與之相呼應，應盡可能減輕人口生育成本與負擔。在我國優化如社會保險、育兒津貼、生育假期等政策，可在更具人文關懷的價值取向上，促進社會成員更好平衡工作與家庭的關系。減輕生育的各種顯性、隱性負擔的同時，還可適度實行有需求家庭的彈性工作制，同時積極鼓勵多主體共同營造更好的生育社會生態，如企業雇主、兒童保育機構、托兒所等的共同協調配合，相關的由政府出臺的政策，可給予多個主體積極性的充分發揮空間與正確方向引導。對于生育與后續育兒過程中，屬于基本公共物品與權益—倫理型公共物品的供給，也要擴寬提供渠道，允許多層次多主體共同發力，而作為托底的基本教育、基本醫療及社保體系，需在進一步健全完善中，盡快形成可覆蓋全體社會成員的大病統籌等全生命周期措施，以緩解社會的生育焦慮與壓力問題。

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（作者單位：華夏新供給經濟學研究院）

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、現任全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。是北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2023年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2023年-2023年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2023年度中國好書”）》，2023年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2023年后又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2023年我國哲學科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。